Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia sprawy D. J., utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] o zwrocie podania w sprawie zawarcia umowy cywilnoprawnej na zwrot kosztów dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej.
Wynikający z ww. postanowienia stan sprawy przedstawia się następująco.
Wnioskodawczyni, zastępowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Kolegium o zobowiązanie Burmistrza W. do:
- - zawarcia umowy cywilnoprawnej na zwrot kosztów dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej połączone z profesjonalną edukacją do C. D. i E. i T. D. i M. "R. " - A. M. ewentualnie wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcia takiej umowy oraz sporządzenia interpretacji uzasadniającej odmowę wydania decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Kolegium zwróciło ww. podanie, uznając, że przedmiotowa sprawa jest bezspornie sprawą cywilną i nie może zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej.
Wnioskodawczyni wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organ rozpoznał przedmiotową sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Do tego organu nie zostało przesłane pismo Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2019 r., w którym poinformował wnioskodawczynię, że nie ma możliwości prawnych pozwalających na zwrot kosztów dowozu ucznia. Wnioskodawczyni powołała się na treść art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe podnosząc, że Kolegium winno rozstrzygnąć, że istnieje podstawa prawna do zawarcia umowy w sprawie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w przedmiotowej sprawie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., Kolegium stwierdziło, że sprawa dotycząca umowy cywilnoprawnej na zwrot kosztów dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej jest sprawą cywilną i nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Kolegium nie jest organem właściwym do zobowiązania burmistrza do zawarcia takiej umowy ze stroną, gdyż zgodnie z art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami właściwy w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, ponagleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.
I. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2020 r., podnosząc, że stoi ono w rażącej sprzeczności z art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw.
z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła o spowodowanie ponownego rozpoznania sprawy przez właściwy organ — najlepiej Burmistrza W..
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., skarżąca zastępowana przez adwokata (wyznaczonego na zasadzie prawa pomocy) podtrzymała skargę oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem poprzedzającym z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Względnie wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Kolegium, względnie Burmistrza, polegającej na odmowie zawarcia umowy dotyczącej zwrotu kosztów przewozu dziecka i uznanie obowiązku organu - Burmistrza w tym zakresie.
Skarżąca sprecyzowała, iż wspierając się art. 134 § 1 p.p.s.a., że w niniejszym stanie faktycznym skarga nosi cechy skargi na czynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na odmowę zapewnienia przez burmistrza bezpłatnego dowozu dziecka do ośrodka edukacyjno-terapeutycznego.
Argumentowała, w oparciu o art. 57 § 2 p.p.s.a., że zarzuty skargi sprowadzają się, do zarzutów naruszenia przepisów:
1). prawa procesowego, w zakresie, w jakim miało ono wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to art. 7 k.p.a. (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), art. 10 § 1 k.p.a. (naruszenie zasady czynnego udziału strony), art. 11 k.p.a. (naruszenie zasady przekonywania strony), art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a. (zaniechanie wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, zaniechanie możliwości uzupełnienia dowodów), a w konsekwencji także 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, mimo, że istniały podstawy do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - zgodnie z wolą skarżącej i wobec braku zbadania meritum sprawy i wydania decyzji merytorycznej przez Kolegium, 2). naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:
- - art. 2 ust. 7, art. 32 ust. 6 i 7, art. 39 ust. 4 pkt 1 i pkt 2, art. 127 ust. 1 i 7 ustawy Prawo oświatowe, poprzez ich błędną, zbyt wąską wykładnię i uznanie, że:
- - obowiązkiem gminy jest wyłącznie zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym dojazdu do szkół i przedszkoli,
- - do ośrodków publicznych,
- - tudzież brak jest podstawy prawnej dla zawarcia umowy o zwrot kosztów przez burmistrza z rodzicem dziecka.
Skarżąca podniosła, że domaga się ustalenia obowiązku zawarcia przez Burmistrza umowy w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu jej niepełnosprawnego syna do wskazanego przez nią Centrum, dokąd dziecko jest dowożone przez rodzica.
Wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonej kopii orzeczenia dziecka o niepełnosprawności. Uważa, że istotą przedmiotowego postępowania jest zatem kwestia odmowy przez burmistrza zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu na zajęcia terapii. U podstaw stanowiska Kolegium, które zwróciło skarżącej wniosek, legło przekonanie o braku podstawy prawnej dla zawarcia postulowanej umowy i braku kompetencji Kolegium do zobowiązania burmistrza do jej zawarcia, ani do zajęcia w sprawie merytorycznego stanowiska poprzez wydanie decyzji.
Według skarżącej, zarówno stanowisko Kolegium wyrażone w skarżonych postanowieniach, jak i stanowisko wyrażone uprzednio przez Burmistrza o braku podstaw prawnych do zawarcia umowy, nie jest zasadne.
Podniosła, że obowiązek gminy do zapewnienia nieodpłatnego transportu dziecka wynikający wprost z ustawy, doznał niejako potwierdzenia w utrwalonym orzecznictwie sądowym (wyroku WSA w Krakowie z dnia 15.12.2015 r., sygn. III SA/Kr 1230/15). Brak zawarcia umowy niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy aktualizuje obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, o których mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 698/19). Jak zauważyła skarżąca, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekał uprzednio na korzyść skarżącej w wyroku z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 890/20. Z tego powodu integralną częścią niniejszego pisma, skarżąca czyni argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku. Wydruk tego orzeczenia skarżąca dołączyła do pisma i wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu.
Argumentowała dalej, że ani Burmistrz, ani Kolegium nie przeprowadziły w sprawie w zasadzie żadnych czynności dowodowych, w szczególności nie zostały zbadane przesłanki dotyczące wieku dziecka, stopnia jego niepełnosprawności, konieczności dojazdów do ww. Centrum z punktu widzenia medycznego i rozwoju dziecka, kontynuacji nauki. Obowiązek Kolegium, w danym przypadku do zabrania stanowiska merytorycznego w sprawie, wyprowadzić można także z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroki NSA z dnia 14.04.2005 r., sygn. I OSK 1909/04, z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1022/09 i z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1961/14). Podniosła, że w obrocie prawnym funkcjonują umowy tożsame przedmiotowo i zakresowo z umową, której zawarcia domaga skarżąca. Dołączyła kopię zanonimizowanej umowy zawartej między burmistrzem innej gminy z rodzicem o zwrot kosztów dowozu dziecka do placówki w G..
Wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego dokumentu. Wedle wiedzy skarżącej umowy tego rodzaju zostały zawarte także w innych (sąsiednich, choć nie tylko) gminach z województwa zachodniopomorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona według kryterium legalności działalności administracji publicznej, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") może być rozpoznana w takim trybie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Skarga została wniesiona na postanowienie o zwrocie podania. Stosownie do art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W ocenie Sądu ww. przepis został zastosowany w postanowieniu w sposób prawidłowy.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. zatytułowanym "ponaglenie", skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Burmistrza W., o zmobilizowanie Burmistrza do:
1). zawarcia umowy cywilnoprawnej na zwrot kosztów dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej, 2). wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcia umowy, 3). ewentualnie sporządzenia interpretacji (opinii prawnej) uzasadniającej odmowę wydania decyzji, o której mowa w pkt 2.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza z ponagleniem o przesłanie dokumentacji sprawy do Kolegium.
Zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.o.") obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.
W myśl. art. 39a ust. 4 p.o., zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami.
W ocenie Sądu, z ww. podania skarżącej, wprost i w oczywisty sposób wynika, że domaga się od Kolegium spowodowania aby właściwy Burmistrz zawarł ze skarżącą umowę, o której jest mowa w ww. art. 39a ust. 4 p.o. Należy jednakże uwzględnić, że w powołanej mierze mamy do czynienia ze elementami zobowiązaniowego stosunku prawnego, tj. umowy cywilnoprawnej. Stosunki mające być uregulowane na podstawie zawartej umowy na podstawie art. 39a ust. 4 p.o., nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego. Kwestia ta była już przedmiotem analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Pierwotnie działanie polegające na zwrocie rodzicowi kosztów przejazdu ucznia do placówki oświatowej, było zaliczane do kategorii czynności materialno-technicznych organu administracji. Jednakże był to pogląd wyrażony na tle art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dotyczącego uczniów), gdy koszt przejazdu obejmował wyłącznie zwrot wydatków w zakresie środków komunikacji publicznej, oraz co istotne – przed wprowadzeniem umowy jako prawnej formy realizacji tego obowiązku.
Aktualnie uprawnienie do zwrotu kosztów przewozu wymaga konkretyzacji w formie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami. Zmiana regulacji prawnej spowodowała, że zasady zwrotu kosztów przewozu określone są w umowie. Warunki takiej umowy i negocjowanie jej treści leży w gestii stron umowy a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów cywilnych (por. postanowienia z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2614/13, opubl. w Legalis nr 800317; z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1849/16, opubl. w Legalis nr 1552128). Zarówno na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, a tym bardziej po jego zmianie, istnieje zgodność podglądów co do braku podstaw do przypisania sprawie zwrotu kosztów formy jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 960/15, opubl. w Legalis nr 1458093).
Sąd zauważa, że poglądy judykatury powoływane przez pełnomocnika skarżącej nie potwierdzają właściwości Kolegium do rozpoznania sprawy zawarcia umowy z art. 39a ust. 4 p.o. Orzecznictwo powołane przez pełnomocnika dotyczy odmowy zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły, która podejmowana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta) w formie czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, opubl.
w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Nie budzi wątpliwości, że pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. było adresowane do Kolegium i dotyczyło zmobilizowania Burmistrza do zawarcia ze skarżącą umowy cywilnoprawnej umożliwiającej uzyskanie zwrotu kosztów dowozu dziecka przez rodzica ewentualnie zmobilizowania tego organu do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcia takiej umowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz odmówił refundacji dowozu dziecka skarżącej. Pismo to stanowiło odpowiedź ww. organu na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2019 r. w sprawie dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej.
W orzecznictwie przyjęte jest stanowisko, że także odmowa zwrotu kosztów transportu dziecka do właściwej szkoły lub ośrodka, podejmowana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta) w formie czynności materialno-technicznej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2871/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1096/13).
Z przeglądu ww. orzecznictwa wynika, że w sprawie odmowy zapewnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta) dowozu dziecka do szkoły, czy też w sprawie odmowy refundowania przez ww. organ kosztów dowożenia dziecka do właściwej placówki, nie wydaje się decyzji administracyjnej, która miałaby podlegać rozpoznaniu w ramach kontroli instancyjnej przez samorządowe kolegium odwoławcze. Niezasadne jest tym samym twierdzenie, że w ww. kwestii samorządowe kolegium odwoławcze miałoby jakiekolwiek możliwości prawne do zobowiązania Burmistrza do podejmowania działań zgodnych z oczekiwaniem skarżącej.
Konieczne jest w tym miejscu odniesienie się do uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 890/20, które powołano w uzupełnieniu skargi. Sprawa ta dotyczyła zaskarżonej przez skarżącą czynności Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r., tj. odmowy bezpłatnego zapewnienia przez gminę dowozu dziecka na zajęcia integracji sensorycznej. W uzasadnieniu tego wyroku (str.
9) Sąd wyraźnie stwierdził, że czynność organu w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji, gdy dziecko jest dowożone przez tego opiekuna do np. przedszkola (oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, itd.) - jako określana w umowie cywilnoprawnej – nie podlega właściwości sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego.
W zaistniałej sytuacji Kolegium, działając w trybie art. 66 § 3 k.p.a., zasadnie zwróciło skarżącej przedmiotowe podanie, bowiem w istocie w całości dotyczy ono zawarcia umowy cywilnej o zwrot kosztów przewozu dziecka. W sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny nie może toczyć się postępowanie administracyjne, gdyż orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Brak było tym samym podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) z dokumentów załączonych do uzupełnienia skargi na potwierdzenie zasadności wniesionego podania, skoro sprawa nie podlegała właściwości organu, do którego była kierowana. Wydanie postanowienia o zwrocie podania, oznacza, że Kolegium nie badało merytorycznie sprawy, nie mogło więc naruszyć podnoszonych uzupełnieniem skargi przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego. Postanowienie to nie stanowi też czynności Kolegium o odmowie zawarcia umowy dotyczącej zwrotu kosztów dowozu dziecka.
Z tych względów, Sąd skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.