Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 585/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta S., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17, art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), odmówił M. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika ze znajdującego się w aktach oświadczenia strony, opieka nad matką polega m.in. na pomocy przy: wykonywaniu czynności higienicznych i samoobsługowych, sprzątaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków, umawianiu wizyt lekarskich i towarzyszeniu podczas ich przebiegu. Na podstawie wspomnianego oświadczenia oraz wywiadu przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. w dniu [...] grudnia 2021 r., organ stwierdził, że M. C. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.

Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na wiek powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem stwierdził także, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

Organ dodał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem obowiązującym i nie został uchylony.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona podniosła, że organ błędnie zastosował normę prawną wyrażoną w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Fakt niekonstytucyjności omawianego przepisu musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawniony organ, co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że strona sprawuje opiekę nad 72-letnią matką, która pozostaje w związku małżeńskim. Z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że matka wnioskodawczyni jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Przeprowadzony wywiad potwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Wnioskodawczyni jest córką osoby niepełnosprawnej, która pozostaje w związku małżeńskim przez co obowiązek alimentacyjny jej męża względem żony wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki względem matki, co oznacza, że obecnie nie przysługuje córce możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nawet gdy to ona faktycznie sprawuje opiekę nad ojcem. Co prawda, z przedłożonych przez skarżącą: zaświadczenia oraz opinii wynika, że mąż osoby niepełnosprawnej z powodu chorób przewlekłych oraz obniżenia sprawności poznawczej nie jest w stanie opiekować się żoną, jednak dokumenty te nie stanowią właściwego orzeczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy, tj. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tylko legitymowanie się takim orzeczeniem umożliwiłoby córce skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek do jego otrzymania.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

W ocenie organu, aktywność zawodowa wnioskodawczyni ustała z dniem [...] lipca 2014 r., natomiast orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji jej matki zostało wydane dopiero w dniu [...] lutego 2016 r. Wobec powyższego, nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Kolegium nie zgodziło się przy tym ze stanowiskiem organu I instancji, że okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po ukończeniu 25 roku życia, w świetle art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej warunki do jego uzyskania, o których mowa w ustawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw - spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.

Przepis ten nie mógłby zatem stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jeżeli spełnione zostałyby inne przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na powyższą decyzję M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudniania przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia,
3. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą, w sytuacji w której osoba wymajająca opieki posiada małżonka nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować rzeczywistą opiekę – co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że co prawda zrezygnowała z zatrudnienia z dniem [...] lipca 2014 r., a orzeczenie o trwałej niezdolności jej matki zostało wydane w dniu [...] lutego 2016 r., jednakże organowi umknął fakt, że orzeczenie to zostało wydane na podstawie m.in. kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie od 2014 r. do 2015 r., o czym stanowi punkt "III. Uzasadnienie" orzeczenia z dnia [...] lutego 2014 r. T. K. już w 2014 r. wymagała stałej opieki skarżącej, w związku z czym strona musiała zrezygnować z zatrudnienia z dniem [...] lipca 2014 r. Dodatkowo skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Przepis ten nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.

Strona zaznaczyła ponadto, że małżonek osoby wymagającej opieki - z powodu chorób przewlekłych oraz obniżenia sprawności poznawczej nie ma możliwości sprawowania tejże opieki. W jej ocenie, A. K. w praktyce sam wymaga opieki i pomocy w codziennych czynnościach.

Cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 494/17) strona wskazała, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny w takiej sytuacji możliwe byłoby bowiem wówczas gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu oraz skarżącej (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b) cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z kolei zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z akt administracyjnych i co nie jest w sprawie kwestionowane, skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a matka skarżącej, nad którą sprawuje ona opiekę, legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2016 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślił, że chociaż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., orzekł o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Obowiązujące obecnie przepisy nie pozostawiają organowi miejsca na uznaniowość.

Organ odwoławczy nie zgodził się z powyższym poglądem uznając, że przepis 17 ust. 1b) ww. ustawy, ze względu na częściową niekonstytucyjność nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia. Pomimo to uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji należy utrzymać w mocy "choć z innych powodów niż wskazał to organ".

Przesłanką do odmowy przyznania tego świadczenia jest zdaniem organu II instancji brak korelacji między utratą przez stronę zatrudnienia, a datą powstania niepełnosprawności jej matki. Aktywność zawodowa skarżącej ustała bowiem z dniem [...] lipca 2014 r., zaś orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki wydano w dniu [...] lutego 2016 r.

Ponadto, według Kolegium - kolejnym powodem odmowy przyznania wspomnianego świadczenia jest okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

O ile należy zgodzić się z Kolegium, że wspomniany wyżej przepis art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do wspomnianego świadczenia, o tyle wskazanie za taką podstawę - braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również pozostawanie w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy uznać – z przyczyn, o których będzie mowa poniżej – za nietrafne.

Nie może być wątpliwości co do tego, że na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, skarżącej może przysługiwać (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek) świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką (matki skarżącej) powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia, względnie w trakcie jej nauki - do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w rozpatrywanej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy co prawda powyższe kwestie dostrzegł i prawidłowo wskazał na brak możliwości odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia na tak określonej podstawie jednakże uznał, że świadczenia nie może zostać przyznane z powodu niespełnienia jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 tej ustawy.

Jak już wcześniej wspomniano, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Należy w pełni zgodzić się z Kolegium, że zaprzestanie aktywności zawodowej lub niepodejmowanie zatrudnienia przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, np. długoletnią biernością zawodową.

Jednakże całkowicie nieuzasadniony okazał się pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym - skoro skarżąca przed objęciem opieki nad matką nie pracowała (bowiem aktywność zawodowa ustała [...] lipca 2014 r). to brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem tej opieki.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przysługuje nie tylko w wypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ale także w wypadku ich niepodejmowania.

Organ nie zakwestionował przy tym potrzeby sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad matką skarżącej, jak również nie zaprzeczył, że zakres i charakter tej opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie pracy. Kolegium wydaje się raczej sugerować, że rezygnacja przez stronę z zatrudnienia wynikała z innych przyczyn niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem aktywność zawodową skarżąca zakończyła w lipcu 2014 r., a orzeczenie o niezdolności T. K. do samodzielnej egzystencji wydane zostało dopiero w lutym 2016 r.

W ocenie Sądu, analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych w tym w szczególności orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2016 r. całkowicie tezie tej przeczy.

Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, zostało ono wydane po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji z przebiegu leczenia ambulatoryjnego, kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 2014 – 2015 r. oraz zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniu [...] stycznia 2016 r. Z orzeczenia tego wynika ponadto, że przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopień naruszenia sprawności organizmu, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczono, że ubezpieczona jest "nadal niezdolna do samodzielnej egzystencji".

W ocenie Sądu, sformułowanie "nadal niezdolna" jednoznacznie wskazuje, że T. K., już przed datą wydania tego orzeczenia była całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji. Powyższe koresponduje z ustaleniami wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2021 r., z którego wynika, że cierpi ona na zanik wieloukładowy, porusza się przy pomocy chodzika jedynie po mieszkaniu, jest pampersowana, ma problemy z mową, z połykaniem posiłków, dławi się podczas jedzenia, często traci przytomność jak również z informacją zawartą w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS, wskazującą na konieczność leczenia szpitalnego T. K. w latach 2014 – 2015. Jednocześnie stanowi to potwierdzenie podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że już w 2014 r. jej mama wymagała pomocy w takim stopniu, który uniemożliwiał stronie podejmowanie zatrudnienia.

Podzielając w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1630/21) należy zaznaczyć, że "art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego złożenia w tym zakresie wniosku w czasie, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki bądź też uzyskała ona orzeczenie odnośnie do swojej niepełnosprawności. Nie ma zatem we wskazanej regulacji żadnego wymogu w zakresie czasu, w jakim należy wystąpić z wnioskiem o przedmiotowe świadczenie. Unormowanie to wymaga więc wprawdzie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki, jednakże wystarczy, że związek ten istnieje w momencie składania wniosku i w dalszej przyszłości. Chodzi więc o to, aby osoba wnioskująca wykonywała czynności opiekuńcze wobec niepełnosprawnego i by zakres i rozmiar tych czynności, wynikający z orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności, wykluczał możliwość pozostawania w jakimkolwiek zatrudnieniu czy wykonywania jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprawuje stałą i długoterminową opiekę nad niepełnosprawną matką. Z uwagi na to, że T. K. ma trudności z przełykaniem, krztusi się a także traci przytomność niezbędne jest ciągłe nadzorowanie jej przez skarżącą.

Nie ulega zatem wątpliwości, że codzienne sprawowanie opieki nad matką, wymagającą pomocy w czynnościach dnia codziennego, uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, jak również, że jest obecnie jedyną osobą, która tę opiekę jest w stanie sprawować.

W tym miejscu rozważenia wymaga dodatkowo kwestia wpływu na możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego - okoliczności, że T. K. pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu, należy podzielić te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organ poprzestał tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 23, 27 i 130 k.r.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy.

Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem Sądu z powyższym poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić.

Jak słusznie przyjęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 722/09 oraz I OSK 723/09), 18 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1200/14), negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.

Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych) – tak wyrok WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021r., sygn. II SA/Rz 1417/20.

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy, ograniczającej się jedynie do wykładni językowej ww. przepisu.

Kolegium dysponując wywiadem środowiskowym z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz opinią psychologiczną z dnia [...] października 2021 r. dowodów tych nie wzięło pod uwagę, zakładając, że nie mają one znaczenia z uwagi na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Tymczasem jak wynika ze wspomnianego wywiadu, mąż T. K. "ma problemy zdrowotne i jest pod opieką Zespołu Leczenia Środowiskowego Psychiatrii Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] przy ul. [...]". Jak wskazano w wywiadzie, wymieniony "ma problemy z pamięcią i jest osobą niedosłyszącą. Podczas wywiadu zachowywał się nieadekwatnie do sytuacji i z tego powodu nie byłby w stanie sprawować opieki nad żoną".

Dodatkowo, z opinii psychologicznej z dnia [...] października 2021 r. wynika, że na podstawie opinii neuropsychologicznej z [...] maja 2021 r. stwierdzono u A. K. obniżenie sprawności poznawczej (zmiany o charakterze organicznym w obrębie CUN). Wymieniony przejawia wyraźne deficyty w zakresie pamięci operacyjnej – magazynu pamięci odgrywającego kluczową rolę dla wykonywania codziennych zadań i obowiązków, zapamiętywaniu materiału modalności werbalnej, co oznacza dużą trudność zapamiętywania usłyszanych informacji, istotnie obniżoną zdolność do koncentracji i przerzutność uwagi oraz trudność w myśleniu abstrakcyjnym, niezbędnym dla planowania i przewidywania skutków podejmowanych działań.

W świetle powyższych danych, nie ulega wątpliwości, że stan małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu nie tylko opiekę nad żoną ale nawet pomoc w sprawowaniu takiej opieki.

Jak już wspomniano, Kolegium nie uwzględniło powyższych okoliczności. Tymczasem, w ocenie Sądu, z przyczyn, o których była mowa powyżej, nie można z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym.

Mając bowiem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości – art. 32 ust.1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP) istotne było również ustalenie czy, ojciec skarżącej z uwagi na wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad małżonką.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym zwłaszcza co do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również w zakresie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Następnie winien dokonać merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.