Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem wydanym w wyniku rozpoznania złożonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...] r. odmawiające zaliczenia kosztów poniesionych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, (dalej ANR), w wysokości [...] zł za skierowanie operatu szacunkowego, sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej do oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, poniesionych do kosztów postępowania i obciążenia tymi kosztami organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dalej SKO wskazało, iż zgodnie z treścią art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne stosowne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą pozostaje rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie, co wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które:
- a) wynikły z winy strony,
- b) zostały poniesione w interesie łub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
SKO wyjaśniło dalej, iż operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu naliczenia opłaty adiacenckiej jest jedynym dopuszczalnym przez prawo środkiem dowodowym, określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeśli zatem strona w postępowaniu wykaże, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy (a także składane dodatkowo przez rzeczoznawcę wyjaśnienia co do konkretnych uwag i zarzutów strony dotyczących operatu szacunkowego) budzą wątpliwości, powinna przedłożyć organowi kontroperat bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej.
Przesłanką czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zatem w sytuacji gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone dodatkowo przez biegłego w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
SKO wskazało dalej na treść art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015 r. poz. 1774) dalej: u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny), oraz na art. 157 ust 1a u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.
Zdaniem SKO, jedynie sytuacje opisane w art. 157 ust. 3 i 4 u.g.n. uzasadniają wnioskowanie o ocenę operatu szacunkowego. SKO w K. stoi zatem na stanowisku, iż przedmiotowa sprawa nie może być rozpatrywana pod kątem przepisu art. 262 § 1 pkt 2 zd. drugie k.p.a.
SKO wskazało także, iż przedmiotowa ocena operatu szacunkowego sporządzona została na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym, którą zawarła skarżąca ANR oraz Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Treść tej umowy została w pełni ukształtowana wolą jej stron, a tym samym brak jest podstaw do obciążenia skutkami finansowymi organu, który nie miał wpływu na treść ustaleń zawartych w umowie.
Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem ANR, zaskarżyła je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż istnieją podstawy do utrzymania zaskarżonego postanowienia organu I Instancji w mocy, w sytuacji gdy na organie administracji publicznej (Prezydencie Miasta K.) spoczywał obowiązek, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, którym w tym przypadku były operaty szacunkowe oraz ocena czy mogły one służyć jako materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu. Skarżonemu aktowi zarzuciła również naruszenie art. 263 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że koszty poniesione przez skarżącą w wysokości [...] zł za skierowanie operatu szacunkowego do oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych winna ponieść skarżąca, w sytuacji gdy koszt sporządzenia ww. opinii z punktu widzenia prawidłowości prowadzonego postępowania przez organ I instancji był konieczny i uzasadniony, a tym samym winien on zostać zaliczony do kosztów postępowania jako dowód bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem istoty sprawy.
W ocenie skarżącej, organ błędnie dokonał oceny materiału dowodowego (operatu szacunkowego) i tym spowodował, że z jego winy ANR poniosła koszty związane z dokonaniem oceny poprawności sporządzenia operatu przez Komisję Opiniującą przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K., która w opinii z dokonanej oceny poprawności sporządzenia operatu stwierdziła, że opiniowany operat nie powinien stanowić podstawy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż zawiera błędy metodologiczne i uchybienia wpływające w istotny sposób na określoną wartość. Wskutek tej opinii operat stanowiący podstawę prowadzenia postępowania utracił ważność i organ prowadzący postępowanie zlecił biegłemu wykonanie kolejnego operatu, wykonanego w dniu [...].
Zgodnie z art. 157 ust. 1 a u.g.n. od dnia wydania tej oceny operat z dnia 12 sierpnia 2014 r. stracił charakter opinii o wartości nieruchomości, więc nie mógł stanowić materiału dowodowego w tej sprawie.
Stosownie do art. 263 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem skarżącej, w pojęciu kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem spraw, mieszczą się także koszty opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. gdyż walor tego dowodu miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwróciła także uwagę, iż z treści zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należy wywnioskować, że mimo braku odniesień na gruncie art. 263 k.p.a., SKO przyjęło, że wydatek związany ze sporządzeniem opinii przez Komisję Opiniującą przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. można zaliczyć do kosztów postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tyle że koszty te powinny obciążać stronę, gdyż zostały poniesione w interesie i na żądane strony, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu I instancji.
Budzi zatem wątpliwości, czy SKO w K., mimo utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., tak samo oceniało sprawę jak organ I instancji, który w ogóle odmówił zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego należności jaką poniosła Agencja Nieruchomości Rolnych za wykonaną przez Komisję Opiniującą przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. opinię.
Stosownie do art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.
To więc to, czy koszty sporządzenia opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych są "innymi kosztami bezpośrednio związanymi z rozstrzygnięciem sprawy" (art. 263 § 2 k.p.a.), oraz czy "wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie" (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), zależy od treści opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Jeśli, jak w niniejszym przypadku, opinia Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. o operacie szacunkowym sporządzonym w 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. była negatywna, w wyniku czego operat ten utracił "charakter opinii o wartości nieruchomości" (art. 157 ust. 1 a u.g.n.), to nie można uznać, że koszt sporządzenia tej opinii nie był bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, ani że nie wynikał z ustawowego obowiązku organu. Organ administracji utracił bowiem na skutek tej opinii podstawowy dowód w postępowaniu wszczętym z urzędu, którego sporządzenie i ocena należały do jego obowiązków, na podstawie art. 146 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W celu kontynuowania postępowania konieczne było, jak przyznał sam organ, sporządzenie nowego operatu szacunkowego.
Stąd też w ocenie skarżącego postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania wydane przez organy obydwu instancji naruszyły art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 263 § 2 k.p.a. oraz wskazane wyżej przepisy art. 157 ust. la w zw. z art. 7 u.g.n. i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącej, stanowisko to potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygnatura akt II SA/Gd 64/07) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., sygn. akt III ARN 30/95, OSNAPU 1996, nr 9, poz. 125).
Skoro uznano, iż wniosek skarżącego o poddanie operatu ocenie przez organizację rzeczoznawców jest zasadny i dopuszczono ten dowód w sprawie, nie sposób uznać, iż nie został on przeprowadzony w ramach ciężących na organie administracyjnym - na podstawie ww. przepisów - obowiązków. Opinia sporządzona przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych miała istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia odwołania skarżącego.
Gdyby, po zapoznaniu się z operatem uznano, że kwestia będąca przedmiotem postępowania dowodowego została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ pierwotny operat szacunkowy nie budził zdaniem organu żadnych wątpliwości, należało odmówić dopuszczenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli jednak - na żądanie strony - taki dowód dopuszczono i opinia ta bez wątpienia wniosła nowe elementy do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozostaje poza sporem, to w takim przypadku należało zaliczyć skarżącemu poniesione koszty i obciążyć kosztami przeprowadzenia takiego dowodu organ I Instancji, bowiem omawiane tutaj koszty powstały w rezultacie wykonania przez organ prowadzący postępowanie ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sad Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.).
Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienie nie dała podstaw do stwierdzenia, iż dotknięte jest ono wadą, o której mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości odmowy zaliczenia do kosztów postępowania administracyjnego i obciążenia nimi organu
I instancji wydatków poniesionych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, w wysokości [...] zł., na rzecz Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, które dokonało weryfikacyjnej oceny operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby prowadzonego wobec ANR postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej, stwierdzając, iż zawiera on błędy. W wyniku tej opinii organ prowadzący postępowanie zlecił opracowanie nowego operatu, który stał się podstawą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu.
W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji należy uznać za prawidłowe.
Zagadnienia kosztów postępowania administracyjnego zostało uregulowane w Dziale IX k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie - także skarga do sądu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art.262 § 1 k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Wyliczenie zawarte w przytoczonym powyżej przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. można również wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny, która to zasada odnosi się w szczególności do postępowań wszczynanych z urzędu.
Procedura administracyjna w zakresie regulacji kosztów przyjmuje zatem zasadę ich rozdziału pomiędzy stronę, a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 k.p.a.). Organ ponosi koszty postępowania związane z wykonaniem czynności procesowych w ramach swego ustawowego obowiązku, zaś stronę postępowania można obciążyć kosztami powstałymi z jej winy, albo na skutek czynności wykonanych na jej żądanie lub w jej interesie, czyli koszty, które nie powstały w wyniku działania organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Organ obniżając zatem koszty postępowania administracyjnego jedynie w takich granicach, w jakich wypełnia on swoje ustawowe obowiązki. W myśl orzecznictwa sądowoadministracyjnego operat szacunkowy, sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego dla celu naliczenia opłaty adiacenckiej, jest jedynym dopuszczalnym przez prawo środkiem dowodowym, określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej.-Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy (a także składane dodatkowo przez rzeczoznawcę wyjaśnienia co do konkretnych uwag i zarzutów strony dotyczących operatu szacunkowego) budzą wątpliwości, powinna przedłożyć organowi, tzw. kontroperat bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08).
To, czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Zatem w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone dodatkowo przez biegłego są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Powyższe oznacza, że jeśli strona nie składa kontroperatu, który podważałby ustalenia operatu opracowanego na zlecenie organu, a nie zgadza się z opinią biegłego, to może zlecić jego ocenę organizacji zawodowej. Nie oznacza to jednak, że na organ przechodzi wówczas ciężar kosztów związanych z taką oceną. Jest bowiem to wydatek poniesiony na wniosek i w interesie strony. Organ obciążają natomiast koszty nowego operatu, opracowywanego w miejsce tracącego moc dowodową w wyniku oceny dokonanej przez zespół rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Ten koszt jest bowiem bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy. Cechy tej, tj. bezpośredniości, o której mowa w art. 263 § 2 k.p.a., nie posiada opinia wydana w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest bowiem jedynie pośredni, stanowiąc podstawę do odrzucenia zakwestionowanego w tym trybie operatu i zlecenia opracowania nowego, którego koszt oczywiście obciąża organ.
Jest to bowiem koszt bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, o którym mówi art. 263 ust. 2 k.p.a.
W tych okolicznościach należy za trafne uznać stanowisko SKO w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że przedmiotowa ocena operatu szacunkowego sporządzona została na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym, którą zawarła ANR oraz Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Treść umowy również co do jej istotnych elementów, została w pełni ukształtowana wolą jej stron. W tej sytuacji brak jest podstaw do obciążania skutkami finansowymi zawartej umowy, podmiotu, który nie miał wpływu na treść zawartych w niej ustaleń.
Z powyższych względów, sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 i 263 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. nie może być uznany za trafny.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.