Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta, po rozpatrzeniu wniosku E. W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na budowę tarasu rekreacyjnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...], nr ew. dz. [...], obręb [...].
Od powyższej decyzji złożyła odwołanie Z. T. -właścicielka lokalu nr [...] wskazując, że w/w taras będzie zasłaniał dostęp światła dziennego do jej ciemnej kuchni, ponieważ ganek, nad którym ma powstać taras, jest tak skonstruowany, żeby do jej kuchni która nie posiada okna, wpadało jak najwięcej światła. Do kuchni tej wchodzi się bezpośrednio z ganku. Dzięki przeszkleniu dachu i ścian ganku odwołująca zużywa mniej prądu, ponieważ nie musi korzystać przez cały dzień z oświetlenia elektrycznego. Dodatkowo podniosła, że jest po [...] operacjach oczu i potrzeba jej jak najwięcej światła.
Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej A. Wszystkich członków wspólnoty na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali reprezentuje Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej A. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie w tym budynku tarasu przy lokalu nr [...], nad istniejącym gankiem od strony podwórza.
Uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie. W myśl zaś art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza występowanie bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Bezpośredniość ta oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy sfery danego podmiotu, a nie wynika z sytuacji prawnej innego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawa lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Odwołująca się nie wykazała powyższych przesłanek, nie jest zatem stroną powyższego postępowania. Stroną jest Wspólnota, reprezentowana przez zarząd.
Na decyzję Wojewody Z. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że taras, który ma być wybudowany nad jej gankiem, będzie miejscem ożywionego życia towarzyskiego, na co ona nie wyraża zgody.
Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej - r.pr. A. Z. w piśmie z dnia [...] r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania. Podniosła, iż przepisy Prawa budowlanego odmiennie od art. 28 Kpa określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, której znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Z. T. jest właścicielem nieruchomości lokalowej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości lokalowej należącej do inwestora. Usytuowanie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości lokalowej skarżącej obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, świadczy niewątpliwie o tym, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu.
Ustalenie, kto może być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym postępowania przed organem II instancji winno być dokonane na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odmowa przyznania Z. T. statusu strony w postępowaniu odwoławczym, dokonana na gruncie art. 28 Kpa, bez rozważenia tego statusu w oparciu o treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi o naruszeniu przez organ II instancji przepisów postępowania, wskutek czego doszło do bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego i pozbawienia Z. T. możliwości obrony jej praw. Takie działanie organu II instancji stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Od powyższej zasady reprezentowania właścicieli w postępowaniu administracyjnym dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek wspólnoty wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego został naruszony jego indywidualny, skonkretyzowany interes prawny. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę tarasu w lokalu nr [...] dotyka skutkami praw części członków wspólnoty mieszkaniowej nie może być okolicznością świadczącą o tym, że ci członkowie mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 22 ust 1 ustawy o własności lokali czynności zwykłego zarządu zarząd podejmuje samodzielnie.
Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej ten zakres potrzebna jest uchwała właścicieli wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała by wystąpiły szczególne przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżanych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a - narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również, gdy obarczony jest wadą nieważności.
Skarga Z. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 28 Kpa ustala zasadę, według której stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to - zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Mając na uwadze legalną definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, uznać należy, że chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu lub użytkowaniu istniejącego już obiektu budowlanego z powodu budowy w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. (w sprawie [...], nie publikowany), stwierdził, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem.
Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać na jego nieruchomość. Jeśli tak, to właściciel danej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowej, ma interes prawny aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie organ administracji powinien. wyznaczając zakres oddziaływania obiektu, zbadać, czy odrębne przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu lub użytkowaniu nieruchomości znajdującym się w jego otoczeniu Organ II instancji nie dokonał takich ustaleń, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Trafne są rozważania organu II instancji dotyczące interesu prawnego jednakże- w ocenie Sądu – organ ten błędnie za art. 28 kpa przyjął, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie, kto może być stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, powinno być bowiem dokonane w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kpa w zakresie ustalenia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele użytkownicy wieczyści, lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca Z. T. jest właścicielem nieruchomości lokalowej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością lokalową inwestora E. W. Możliwość zaciemnienia nieruchomości skarżącej poprzez usytuowanie obiektu inwestora nad tą nieruchomością może wskazywać, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Bez wątpienia w sferze uzasadnionych interesów osób trzecich znajduje się dopływ światła dziennego do pomieszczeń, co zostało uregulowane przepisami techniczno-budowlanymi - § 57-60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie analizował tej kwestii, w szczególności czy skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę.
Nie dokonując takich ustaleń nie można prawidłowo ustalić stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji powinien mieć na względzie wszystkie przepisy prawa obowiązujące w zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu konkretnego terenu. Jeżeli dokonana analiza obszaru oddziaływania obiektu wykaże, że nieruchomość lokalowa skarżącej znajduje się w tym obszarze, jej odwołanie winno być uwzględnione jako odwołanie pochodzące od osoby posiadającej legitymację do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a, zaś w pkt IV na art. 250 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.