Uzasadnienie
1. Przedmiotem skargi A. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") jest uchwała Rady Gminy (dalej przywoływana jako: "Rada Miejska" lub "Organ") z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi G. (dalej w skrócie: "Burmistrz") - którą wydano w następujących okolicznościach:
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej w skrócie: "u.s.g."), po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, nie udzieliła Burmistrzowi G. wotum zaufania z tego tytułu.
- 2. Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28 aa ust. 9 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP co skutkowało wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, czego wyrazem jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia do tej uchwały;
- 2) art. 28 aa ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania bez debaty nad raportem o stanie gminy;
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Skarżący podał, że piastuje urząd Burmistrza G., a zatem podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy.
Uzasadniając zarzuty skargi Skarżący podał, że nie jest możliwe ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Zdaniem Skarżącego skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt jako organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania. Tymczasem, jak wskazał Skarżący, po odczytaniu projektu uchwały o udzieleniu Burmistrzowi G. wotum zaufania, przewodniczący Rady Gminy otworzył debatę nad Raportem o stanie Gminy G. za rok 2019 ale przebieg debaty nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że którykolwiek z radnych ma zastrzeżenia z nim związane. Tylko jeden radny zabrał głos zadając dwa pytania, ale żadne z pytań nie dotyczyło raportu.
Skarżący dodatkowo wskazał, że uchwała nie zawiera uzasadnienia. W ocenie Skarżącego uniemożliwia to lokalnej społeczności ustalenie, czy organ wykonawczy gminy został należycie i rzetelnie rozliczony ze swojej działalności. Brak uzasadnienia, zdaniem Skarżącego samemu Burmistrzowi nie pozwala na zorientowanie się, jakie działania powinien podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność burmistrza i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jego działalność. W ocenie Skarżącego, choć rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, wykonywała swoje kompetencje, to jednak jej działanie nosi znamiona arbitralności i dowolności i nie poddaje się nadzorowi, zatem nie może być uznane za zgodne z prawem.
Skarżący uwypuklił także brak przeprowadzenia debaty. W jego ocenie bowiem, za takowe nie można uznać pytań zadanych przez jednego z radnych, gdyż nie pozostawały one w żadnym związku ze złożonym raportem.
3. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że polski porządek prawny nie przewiduje obowiązku radnych do uzasadniania oddawanego przez siebie głosu ani obowiązku wzięcia udziału w debacie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
- 4. W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).
- 5. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Jak wynika z normy kompetencyjnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej przywoływana jako: "u.s.g.") do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.
31 stycznia 2018 roku wszedł w życie art. 28aa u.s.g. (na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. 2018r. poz. 130), który zoperacjonalizował procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.
Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego – art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.
Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.
6. Sąd nie podziela poglądu Skarżącego, że obowiązek przeprowadzenia debaty nad raportem musi być równoznaczny z zabraniem głosu przez wszystkich, bądź określoną część – większość – radnych. Przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (tak. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021, sygn. akt II SA/Rz 1064/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie.
Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.
W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, albo też wystąpienie tylko jednego radnego, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20).
7. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że z treści protokołu nr [...] sesji Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 roku wynika pkt 2 – Raport Burmistrza G. o stanie Gminy, który obejmuje: a) debatę nad raportem oraz b) podjęcie uchwały w sprawie udzielenie Burmistrzowi G. wotum zaufania.
Wynika z niego również, że raport o stanie gminy radni otrzymali przed [...] sesją Rady, która odbyła się w dniu [...] maja 2020 r. Protokół obejmuje także punkt pt. "Dyskusja", z którego wynika, że jeden z radnych zadał dwa pytania. Ponieważ innych chętnych do zabrania głosu nie było, prowadzący obrady przedstawił projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, który poddał pod głosowanie.
W takim układzie Sąd stwierdza, że wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany.
- 8. Kolejny zarzut Skarżącego sprowadza się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.
Z treści protokołu posiedzenia rady wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania udział wzięło 21 radnych. Oddano 21 głosów ważnych, 10 głosów za udzieleniem wotum i 11 głosów przeciw. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania – zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g.
W tym miejscu Sąd wskazuje na sformułowanie protokołu: "Projekt uchwały w powyższej sprawie nie uzyskał akceptacji radnych, gdyż "za" opowiedziało się 10 radnych, przeciw było 11 radnych."
Jednocześnie, poza protokołem, brak jest w aktach sprawy samej uchwały; nie nadano jej numeru; w konsekwencji brak jest też uzasadnienia uchwały. Do protokołu dołączono jedynie "zestawienie głosowania – zał. Nr [...] do protokołu).
Jak już wyżej eksponowano, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Oczywiście brak uchwały w wersji "papierowej" nie oznacza braku jej podjęcia, co najwyżej brak wystarczającej wiedzy w zakresie pożądanego sposobu procedowania organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie.
Podkreślić trzeba wyraźnie, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.
Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna.
Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.
Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że "chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności" (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17).
W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawa i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).
Należy odnotować, że analogiczne stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19 i WSA we Wrocławiu w wyroku 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20.
W ocenie Sądu oczywistym jest, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia.
9. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że z protokołu wynika, że w dyskusji wziął udział jeden radny, przy czym treść pytań przez niego zadanych nie koresponduje z raportem; nie jest też jego oceną. Wobec 11 głosów wstrzymujących się oraz wobec braku tak samej uchwały jak też jej uzasadnienia, Sąd nie ma żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a zatem jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.
10. W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Gminy, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Stąd też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
11. W kwestii legitymacji Skarżącego należy podać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.
Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.
Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję - por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17).
Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez osobę pełniącą funkcję Burmistrza, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.