Uzasadnienie
Burmistrz G., decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku A. i R. M. oraz D. i M. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gastronomicznego z salą bankietową oraz [...] pawilonów będących zapleczem noclegowym - pokoje gościnne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działce o nr [...] w obrębie geodezyjnym M..
Organ uznał, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem na obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, zagrodowa oraz budynek gospodarczy i magazynowy, które pozwalają na określenie cech i parametrów dla nowej zabudowy.
W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazując, że planowany kompleks obejmujący: budynek usługowo-gastronomiczny o powierzchni do 1000 m2 i dwa pawilony stanowiące zaplecze noclegowe, nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy istniejącej – budynku biurowego i magazynowego.
Na skutek złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ww. decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 770/17.
Sąd podkreślił, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, zaś uzasadnienie decyzji powinno przedstawiać tok rozumowania organu, który doprowadził go do konkluzji, której odzwierciedleniem było podjęcie określonego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem sądu, ostateczne orzeczenie Kolegium nie zostało umotywowane w sposób pozwalający uznać je za zgodne z prawem, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie będzie kłóciło się z istniejącą zabudową budynku biurowo-magazynowego.
Ponadto sąd poddał w wątpliwość prawidłowość ustalonego stanu faktycznego z uwagi na to, że w uzasadnieniu decyzji funkcję istniejącą w analizowanym obszarze charakteryzuje się jako usługową, a następnie wskazuje się, że obszar zabudowany jest budynkami jednorodzinnymi, zabudową zagrodową, budynkiem biurowym i magazynowanym, zaś ostatecznie zestawia planowaną zabudowę wyłącznie z budynkiem biurowym i magazynowym.
Ostatecznie sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę rolą organu odwoławczego będzie dokonanie precyzyjnych i niebudzących wątpliwości ustaleń wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zestawienie: wniosku inwestorów, wyniku oceny prawidłowości sporządzonej analizy oraz aktualnego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz uwzględnienie przedstawionych w wyroku spostrzeżeń związanych z wykładnią pojęcia kontynuacji funkcji oraz należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji.
Powtórnie rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]., działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257-dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako: "u.p.z.p."), uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskowane trzy obiekty budowlane mają pełnić funkcję usługową: jeden budynek mieszczący salę bankietową i pokoje noclegowe oraz [...] budynki mieszczące pokoje noclegowe. Tymczasem na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami o funkcji siedliskowej (zabudowa na gruntach rolnych), mieszkalnej jednorodzinnej oraz jednym budynkiem o funkcji magazynowo - biurowej (działka nr [...]). Zdaniem Kolegium, zestawienie wniosku inwestorów z aktualnym sposobem zagospodarowania terenu, prowadzi do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na brak kontynuacji funkcji.
Dalej organ zaznaczył, że z opisowej części analizy oraz z oznaczeń mapy ewidencyjnej i informacji z rejestru gruntów wynika, że obszar analizowany stanowią w przewadze niezabudowane użytki rolne i leśne. Występująca zabudowa jest rozproszona. Istniejące w obszarze analizy budynki pełnią funkcję siedlisk rolniczych z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi, jeden budynek pełni funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jeden pełni funkcję magazynową (budynek na działce nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem [...] – inne tereny zabudowane). W obszarze analizowanym nie występuje zatem zabudowa usługowa, co wprost świadczy o braku kontynuacji funkcji zamierzonej zabudowy.
Organ podnosząc, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją wywiódł, iż wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zastanym zagospodarowaniem terenu analizowanego, gdyż funkcja usług hotelowych i gastronomicznych, wynikająca z opisu inwestycji, nie zmierza do uzupełnienia istniejącej funkcji zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej, nie służy również bezpośrednio zaspokajaniu codziennych potrzeb okolicznych mieszkańców, a także nie znajduje potwierdzenia w istniejącej zabudowie magazynowej. Natomiast rozmiar i opis inwestycji pokazuje, że w przypadku realizacji wnioskowanego zamierzenia doszłoby do wprowadzenia na obszarze analizowanym, w którym występują w przewadze niezabudowane grunty rolne, nowego funkcjonalnie zespołu obiektów urbanistycznych, wpływającego radykalnie na przyszły sposób zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich.
Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla opisanego przez inwestora zamierzenia budowlanego.
A. M., R. M., D. P. i M. P. reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze decyzji tej zarzucili:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż planowana inwestycja obejmująca budynek usługowo-gastronomiczny o powierzchni do 1000 m2 i [...] pawilony, stanowiące zaplecze noclegowe nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, tj. budynku biurowego i magazynowego, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy,
- 2) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uczestnictwo w wydaniu zaskarżonej decyzji tej samej przewodniczącej, która brała udział przy wydawaniu poprzednio zaskarżonej w sprawie decyzji z dnia [...] r., co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz bezstronności,
- - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Kolegium od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw danego rodzaju i wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji wydanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania.
Skarżący zaznaczyli, że organ II instancji nie zastosował się do szerokiej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa przedstawionej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r., skoro swoją decyzję oparł na argumentacji, iż brak kontynuacji funkcji wynika z braku zabudowy o podobnym charakterze na analizowanym obszarze. Podkreślili, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winien być interpretowany zarówno przy zastosowaniu wykładni gramatycznej jak i celowościowej oraz systemowej. Wobec tego oparcie się przez Kolegium jedynie na gramatycznym rozumieniu kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej jest wadliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ten nie wskazał, na czym konkretnie miałaby polegać sprzeczność charakteru planowanej inwestycji z obecną funkcją obszaru analizowanego. W ocenie skarżących, sprzeczność taka nie zaistniała, a co więcej na skutek inwestycji funkcja mieszkaniowa w obszarze analizowanym zostanie rozwinięta.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało skargę za niezasadną, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.
W pismach procesowych z dnia 5, 6, 8, 10, 11, 14 października 2018 r. uczestnicy postępowania, tj. I. L., A. L., T. B., S. B., K. K., J. K., M. J., W. J. wnieśli o oddalenie skargi akcentując, że usytuowanie domu weselnego może zakłócić korzystanie z ich nieruchomości. Dodatkowo pełnomocnik uczestników postępowania w piśmie z dnia 11 października 2018 r. (data wpływu do Sądu) podniósł, że zarzuty skargi pozbawione są uzasadnienia merytorycznego jak i prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób nakazujący jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten uchylił decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gastronomicznego z salą bankietową oraz [...] pawilonów będących zapleczem noclegowym - pokoje gościnne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działce o nr [...] w obrębie geodezyjnym M. i odmówił ustalenia warunków zabudowy.
Przystępując do rozpoznania skargi, należy zwrócić uwagę na to, że sprawa powyższa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania, które stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążą organ administracji publicznej, jak również sąd obecnie orzekający. Oznacza to, że w pierwszej kolejności powinnością sądu jest zbadanie, czy organ zastosował się do zaleceń sądu zawartych w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 770/17.
Rzeczą organu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, było zestawienie: wniosku inwestorów, wyniku oceny prawidłowości sporządzonej analizy oraz aktualnego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego, a następnie podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, uwzględniającego poczynione przez sąd spostrzeżenia w przedmiocie wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji". Organ miał zatem za zadanie w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości analizy urbanistycznej, a następnie ocenę tę zestawić z żądaniem skarżących, przy uwzględnieniu aktualnego zagospodarowania obszaru analizowanego. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ nie w pełni wywiązał się z tego zadania.
Zauważyć bowiem należy, że organ pierwszej instancji praktycznie nie uzasadnił swojego stanowiska w przedmiocie spełnienia przez planowaną zabudowę warunku kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa. W szczególności organ ten nie odniósł się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów, dotyczących braku kontynuacji funkcji z racji tego, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa o funkcji usługowo-gastronomicznej, za to przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza. Burmistrz G. nie wyjaśnił, w czym upatruje kontynuację funkcji wskazując jedynie na to, że w obszarze analizowanym na działce nr [...] znajduje się budynek magazynowy i biurowy. Zarówno w stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynikach analizy urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu samej decyzji organu pierwszej instancji brak jest jednak wyjaśnienia, czy budynek magazynowy, o którym mowa pełni funkcję usługową, to znaczy, czy prowadzona jest w nim działalność gospodarcza, czy też jest on wykorzystywany jako magazyn na własne potrzeby właściciela nieruchomości.
Przeznaczenie i faktyczne wykorzystanie budynku ma o tyle istotne znaczenie, że prawidłowe i niebudzące wątpliwości ustalenia w tym zakresie będą stanowiły podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie kontynuacji funkcji.
Okoliczność powyższa nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który za Burmistrzem G. przyjął, że skoro w obszarze analizowanym istnieje budynek magazynowy, to oznacza, że jest w nim prowadzona działalność usługowa. Tymczasem nie ustalono aktualnego sposobu jego wykorzystania, w szczególności tego, czy prowadzona jest w nim działalności gospodarcza (usługowa).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
Podkreślenia wymaga także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż pojęcia tego nie należy zawężać dopuszczając zabudowę jednorodzajową pod względem funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (II OSK 58/07, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.
Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., II OSK 3350/17, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem kluczowe w badanej sprawie znaczenie będzie miało ustalenie i wykazanie w aktach sprawy istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o charakterze usługowym, wykorzystywanej dla prowadzenia działalności gospodarczej, a nie na potrzeby własne. Następnie rzeczą organu będzie odniesienie tak poczynionych ustaleń do wniosku inwestorów, przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji", o której była mowa wyżej.
Mając zatem na względzie, iż zaskarżona decyzja nie uwzględniła w pełni wytycznych sądu co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 770/17, należało, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), orzec o jej uchyleniu.
Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił art. 200, art. 205 § 2 przywołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – j.t.).