Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 7/23

Uzasadnienie

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Burmistrz W., po rozpatrzeniu wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w T., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 2,0 MW (z możliwością realizacji w etapach) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina W..

Powyższa odmowę organ uzasadnił niespełnieniem wszystkich warunków określonych w art. 65 ust 1 pkt 3-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej powoływana jako: u.p.z.p.). Ponadto Wnioskodawca nie dołączył do wniosku zapewnienia warunków technicznych lub umowy z gestorem sieci elektroenergetycznej, co jest niezgodne z wymogami art. 61ust 3 ustawy. Organ wyjaśnił, iż w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do wniosku należy dołączyć dokumenty poświadczające, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Natomiast według art. 61 ust. 5 ww. ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W ocenie organu, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi nie został spełniony. Wynika to z faktu, iż z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Tymczasem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie wskazano w tym miejscu na możliwość lokalizacji paneli fotowoltaicznych. Tego typu inwestycja jest możliwa tylko na terenach wyznaczonych w Studium w obrębie ewidencyjnym R. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej powoływana jako: k.p.a.), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium przyjęło, że będąca przedmiotem wniosku elektrownia fotowoltaiczna jako system urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej limity o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p, stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Nie stanowi ona na natomiast urządzenia infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. A skoro tak, to wydawana w tym wypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna umożliwić zabudowę zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej celem zapewnienia ładu przestrzennego.

W zakresie ustalenia organu I instancji, iż istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, organ odwoławczy uwzględnił okoliczność, że operator sieci elektroenergetycznej w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. złożył oświadczenie o tym, iż istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia obiektu elektrowni słonecznej. Kolegium stwierdziło, iż powyższa przesłanka została wypełniona. Wskazało przy tym, iż wskazanie operatora sieci co do możliwości zapewnia odbioru wytworzonej przez elektrownię słoneczną energii stanowi informację nie mogącą mieć wpływu na ocenę spełniania warunku wystarczającego uzbrojenia terenu. Jak przyjął organ odwoławczy, organ pierwszej instancji powinien był wezwać wnioskodawcę do przedłożenia oświadczenia gestora sieci potwierdzającego spełnienie warunku wystarczającego uzbrojenia terenu. Tymczasem organ pierwszej instancji arbitralnie stwierdził, że oświadczenia takiego inwestor nie jest w stanie uzyskać.

Kolegium wskazało także, że w sposób niewłaściwy został określony teren inwestycji tj. jako część działki ewidencyjnej. "Terenem" w rozumieniu przepisów ustawy o plantowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. W związku z tym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Organ wyjaśnił, iż w jego ocenie nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Wyjaśniono, że nieprawidłowe było zatem działanie organu pierwszej instancji polegające na przyjęciu, iż terenem inwestycji może być wyłącznie obszar deklarowany przez wnioskodawcę jako potencjalne miejsce lokalizacji zabudowy, a nie cała działka [...]. Organ powinien był wezwać wnioskodawcę do modyfikacji wniosku wskazując na konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy w przypadku jej braku.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, iż stroną postępowania jest jedynie wnioskodawca oraz właściciel działki inwestycyjnej i pominął wszystkie inne strony.

Końcowo stwierdziwszy, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 7 i 77 k.p.a. - a w konsekwencji i również art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji oraz przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 16 grudnia 2022 r. Inwestor wystąpił ze sprzeciwem od decyzji Kolegium zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
2. a. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego, w tym w zakresie wskazanym przez organ II instancji;
3. b. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności w zakresie charakteru planowanej Inwestycji i przedłożonego przez skarżącego pisma operatora sieci, które to okoliczności potwierdzają spełnienie przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu w konsekwencji błędne uznanie, że w tym zakresie wymagane jest prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego;
4. c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, dlaczego organ II instancji uznał, że w postępowaniu pominięto "wszystkie inne strony", w szczególności bez oceny i odniesienia się, czy faktycznie postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innych osób, które nie brały udziału w postępowaniu;
5. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
7. b. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (ustawa o OZE) w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi Instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;
8. c. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
9. d. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, a w innym przypadku konieczność spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, nie ogranicza możliwości lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych, jak i nie uzależnia wydania takiej decyzji od treści postanowień obowiązującego na danym terenie studium oraz nie stanowi przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w konsekwencji nie może stanowić podstawy do badania postanowień studium w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;
10. e. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
11. f. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku;
12. g. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawcę do przedłożenia oświadczenia gestora sieci potwierdzającego spełnienie warunku wystarczającego uzbrojenia terenu, podczas gdy dla spełnienia tej przesłanki nie jest wymagane definitywne potwierdzenie możliwości przyłączenia zamierzenia budowlanego do sieci, a charakter planowanej inwestycji potwierdza spełnienie przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p.;
13. h. art. 7 ust. 8d pkt 1 oraz art. 7 ust. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy załącza się decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przed ich wydaniem właściwy operator sieci może wydać oświadczenie, załączone do sprawy, które potwierdza, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wskazując na powyższe Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie nie wskazując podstaw takiego żądania oraz podtrzymało stanowisko co do zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej przywoływana jako: P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono decyzję Burmistrza W. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 2,0 MW (z możliwością realizacji w etapach) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina W..

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e P.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż Kolegium zasadnie dopatrzyło się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wykazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 10 k.p.a., w takim zakresie, iż uzasadnione jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

W niniejszej sprawie sprzeciw okazał się uzasadniony, albowiem organ odwoławczy trafnie zauważył, iż w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji brał udział jedynie wnioskodawca oraz właściciel działki inwestycyjnej. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że krąg stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. a zatem stroną postępowania jest nie tylko inwestor, lecz także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, o ile będą w stanie wykazać swój interes prawny w postępowaniu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1825/09). Z powyższego wynika, iż również właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego.

Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Za stronę takiego postępowania może być uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości (ograniczonym prawem rzeczowym, np. osoba korzystająca ze służebności), prawem obligacyjnym (prawem zobowiązań) czy trwałym zarządem. Stroną może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i społeczne (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2158/17).

W badanej sprawie, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do obszaru oddziaływania inwestycji, w tym w szczególności w zakresie bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji, stąd organ odwoławczy zasadnie dopatrzył się potrzeby uzupełnienia postępowania w takim zakresie. Tego rodzaju działanie podejmowane dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie mieściłoby się w zakresie przewidzianym art. 136 k.p.a.

W zakresie zasad ustalania stron postępowania celowym jest również przywołanie innej tezy przywołanego wyżej wyroku. NSA wyjaśnił, że w myśl postanowień art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Organ właściwy do rozpoznania wniosku ma obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. O granicach obszaru oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym.

Również problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać także z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Celowe wydaje się również przywołanie innej tezy powyższego wyroku w zakresie opisanego przez Kolegium wskazania przez inwestora części działki ewidencyjnej. NSA trafnie bowiem wskazał, że wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. O usytuowaniu obiektu w terenie decyduje organ architektoniczno-budowlany. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki.

Natomiast co do pozostałego stanowiska Kolegium opartego na ustaleniu, iż wniosek dotyczy zabudowy przemysłowej nie zaś instalacji odnawialnego źródła energii oraz co do znaczenia braku zapisów w studium co do możliwości jej realizacji Sąd wskazuje, iż w wbrew tezie organu odwoławczego aktualnie w orzecznictwie w zasadzie nie budzi już wątpliwości, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej, zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

1. a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2. b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
3. - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznacza, że na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego powinny być zatem ustalane na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 74/22 oraz z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Sz 702/22).

Tym samym Sąd stwierdził, iż przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny winna być na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona nie do kategorii zabudowy przemysłowej, lecz do kategorii instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Przeszkody w uzyskaniu warunków zabudowy nie może stanowić także wskazywany przez Kolegium art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1. 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2. 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem jedynie aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy.

W zakresie znaczenia okoliczności przewidzenia w studium terenów objętych wnioskiem Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, w którym wskazano, że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia przez Kolegium okoliczności spełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu, należy dostrzec, iż organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, iż przedłożone do sprawy pismo właściwego operatora sieci, należy interpretować przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne. Owo przedłożone przez Inwestora pismo jest zatem wystarczające.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji należytego ustalenia kręgu stron postępowania oraz z uwagi na brak zgromadzenia dowodów umożliwiających należytą weryfikację obszaru oddziaływania inwestycji. Tym samym, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.