Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 711/20

Uzasadnienie

Rada Miasta wydała w dniu [...] września 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C., dalej "uchwała" (Dz. Urz. Województwa Z. z 2017 r. poz. 4053).

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C., dalej "regulamin", określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku (§ 1 uchwały). Zapisy regulaminu dotyczą, m.in.:

1. - § 2 – Ilekroć w regulaminie jest mowa o: pkt 3 - punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych - należy przez to rozumieć, specjalnie w tym celu przygotowane, wyposażone i dozorowane miejsce, zlokalizowane w miejscu dostępnym dla mieszkańców, w którym mieszkańcy mogą przekazywać nieodpłatnie odpady komunalne pochodzące z nieruchomości zamieszkałych zbierane selektywnie wymienione w § 3 pkt 2 oraz czysty gruz budowlany;
2. - § 3 - Zarówno właściciel nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy (zamieszkałej) jak i nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (niezamieszkałej) jak i nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zapewnia utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez:
3. 5) usuwanie z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniej niż 1,5 m;
4. - § 4 ust. 1 - Za zgodą właściciela nieruchomości, dopuszcza się na tej nieruchomości mycie pojazdów samochodowych poza myjniami pod następującymi warunkami:

1. 1) mycie pojazdu samochodowego odbywa się wyłącznie w zakresie obejmującym nadwozie pojazdu przy użyciu wody niezawierającej detergentów i innych środków służących do mycia i konserwacji pojazdów;
2. 2) w przypadku mycia całego pojazdu samochodowego przy użyciu środków służących do mycia i konserwacji pojazdów, powstające w wyniku tej czynności ścieki odprowadzane są do sieci kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z ustawą i regulaminem;

ust. 2 - Za zgodą właściciela nieruchomości, dopuszcza się na tej nieruchomości dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi pod następującymi warunkami:

1. 1) gromadzenia powstających podczas naprawy odpadów zgodnie z regulaminem;
2. 2) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów eksploatacyjnych z pojazdów samochodowych do wód i ziemi;
3. - § 6 - Określa się następującą minimalną pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych:

pkt 6 - pojemniki, o których mowa w pkt od 1 do 4 niniejszego paragrafu, w szczególności w okresie wiosennym i letnim podlegają czyszczeniu preparatami usuwającymi drobnoustroje, owady oraz nieprzyjemne zapachy;

1. - § 11 ust. 1 - Właściciel nieruchomości, na której będzie organizowana impreza masowa, ma obowiązek wyposażenia tej nieruchomości w pojemniki o pojemności dostosowanej do przewidywanej średniej liczby osób uczestniczących w imprezie, uwzględniając średnią ilość wytwarzanych odpadów 1 l na 1 osobę oraz ma obowiązek zorganizowania odbioru i zagospodarowania zgromadzonych odpadów komunalnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
2. - § 14 - Pojemniki, w których gromadzone są odpady powinny być utrzymane przez właściciela nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności:

pkt 7 - Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do czyszczenia preparatami usuwającymi drobnoustroje, owady oraz nieprzyjemne zapachy;

pkt 8 – do pojemników na odpady komunalne nie można wrzucać gorącego popiołu i żużlu;

1. - § 16 ust. 1 - Ustala się częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej na co najmniej raz na dwa tygodnie, z zastrzeżeniem ust. 2-7;

ust. 2 - Odpady zbierane selektywnie, o których mowa w § 3 pkt 2 lit. od e) do k) regulaminu, odbierane są przez) przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne nie rzadziej niż jeden raz w roku według ogłoszonego harmonogramu;

ust. 3 - Odpady budowlane i rozbiórkowe powinny być wywożone przez przedsiębiorstwo wywozowe wpisane do Rejestru Działalności Regulowanej Związku Gmin [...] w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie indywidualnego zgłoszenia właścicieli, na ich koszt;

1. - § 20 ust. 1 - Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności przy ich trzymaniu, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego;

ust. 2 - szczególności do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1. 1) wyprowadzanie psów w miejscach publicznych na smyczy, a psów rasy agresywnej lub psów zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu;
2. 2) bezzwłoczne uprzątanie nieczystości pozostawionych przez zwierzęta z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w szczególności z chodników, jezdni, placów, parkingów, terenów zielonych, przy czym obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psa przewodnika;
3. 3) niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta;
4. - § 23 ust. 1 - Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i termin jej przeprowadzenia zostaną wyznaczone w przypadku wystąpienia na danym obszarze populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne;

ust. 2 - Sposób wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia będzie dostosowany do stopnia zagrożenia wynikającego z obecności populacji gryzoni;

ust. 3 - Informacja o obszarach podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminie jej przeprowadzenia zostanie podana do publicznej wiadomości.

Prokurator Rejonowy w [...] złożył skargę na uchwałę i zarzucił jej naruszenie:

1. 1) art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.), dalej "u.c.p.g." w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g" oraz Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej "z.t.p.", przez zawarcie w § 2 pkt 3 regulaminu definicji pojęcia "punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych", podczas gdy z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. wynika, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów;
2. 2) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g.

w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 5 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków polegających na uprzątnięciu chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m;

1. 3) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g.

w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 5 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z pominięciem innych zanieczyszczeń, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

1. 4) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.d u.c.p.g.

w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i dopuszczenie w § 4 ust. 1 regulaminu możliwości mycia pojazdu samochodowego wyłącznie w zakresie obejmującym nadwozie pojazdu przy użyciu wody niezawierającej detergentów i innych środków służących do mycia i konserwacji pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.d u.c.p.g. nie zawiera ograniczeń co do określonych części pojazdów;

1. 5) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.d u.c.p.g.

w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), dalej "k.c.", przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i dopuszczenie § 4 ust. 2 dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od zgody właściciela nieruchomości, podczas gdy regulacja ta wkracza w materię prawa własności z art. 140 k.c., a nadto wprowadza warunek zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów eksploatacyjnych z pojazdów samochodowych do wód i ziemi, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy prawnej mogli go zachować;

1. 6) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 z.t.p., przez zawarcie w § 6 pkt 6 oraz w § 14 pkt 7 regulaminu zwrotu niedookreślonego "nieprzyjemne zapachy", podczas gdy w tekście aktu normatywnego można posłużyć się określeniami nieostrymi tylko w przypadku zapewnienia elastyczności tego tekstu, nie zaś do określenia obowiązków adresatów norm prawnych;
2. 7) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 11 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości, na których są organizowane imprezy masowe obowiązków w zakresie wyposażenia tych nieruchomości w pojemniki i zorganizowania odbioru i zagospodarowania zebranych odpadów, podczas gdy obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;
3. 8) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g.

w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 14 pkt 8 regulaminu zakazu wyrzucania do pojemników na odpady komunalne gorącego popiołu i żużlu, albowiem gorący popiół czy żużel nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g.;

1. 9) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.c.p.g.

w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 353ą k.c., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 16 ust. 2 i 3 obowiązku zbierania odpadów selektywnych przez przedsiębiorcę odbiegającego (powinno być odbierającego- dopisek Sądu) odpady komunalne nie rzadziej niż jeden raz w roku według ogłoszonego harmonogramu, a odpady budowlane i rozbiórkowe przez przedsiębiorstwo wywozowe wpisane do Rejestru Działalności Regulowanej Związku Gmin [...], co stanowi ingerencję w sferę stosunków zobowiązaniowych;

1. 10) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw.

z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), dalej "k.w." i art. 431 k.c. oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikającej z art. 77 k.w. i z art. 431 k.c., odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe;

1. 11) art. 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 2 pkt 1 regulaminu na osoby wyprowadzające psy w miejsce publiczne obowiązku prowadzenia go na smyczy, a w przypadku psów rasy agresywnej lub psów zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności;
2. 12) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw.

z art. 40 ust. 2 u.s.g., przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i nieokreślenie w § 23 regulaminu obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g wymaga od organu uchwałodawczego wyznaczenia konkretnych obszarów deratyzacji.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Burmistrza C. wniosła o jej oddalenie. Burmistrz wskazał, że uchwała istnieje już 3 lata i nie wywoływała żadnych uwag, czy sporów. Podnoszone przez Prokuratora uchybienia w żaden sposób nie utrudniły i nie uniemożliwiły realizowania uchwały. Ponadto wskazał, że uchwała uzyskała akceptację Wojewody Z., który jej nie zakwestionował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskazał, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek podjęcia przez Radę Miasta uchwały z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Województwa Z. z 2020 r. poz. 5697).

Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.

7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu.

W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07).

Wyjaśnić należy, że Sąd zasadniczo nie orzeka o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, lecz jedynie stwierdza nieważność poszczególnych zapisów uchwały w sytuacji, gdy są niezgodne z prawem. Uchwała może zawierać szereg przepisów, a jedynie ich część może być niezgodna z prawem, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W związku z powyższym Sąd przyjął, że wniosek Prokuratora o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości odnosi się wyłącznie do kwestionowanych w skardze zapisów tej uchwały.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych.

Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności.

Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Raz jeszcze należy podkreślić, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.

Zaskarżona uchwała podlega badaniu w świetle przepisów u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. na dzień [...] września 2017 r.

Na podstawie art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Przykłady obowiązków gminy w tym zakresie określone są w art. 3 ust. 2 u.c.p.g., w tym w pkt 5 – ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji; zaś w pkt 6 - tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Natomiast § 2 regulaminu zawiera tzw. słowniczek tekstu aktu prawnego, w którym wymieniono definicje terminów użytych w regulaminie, w tym pojęcie "punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych". W wielu aktach prawnych występuje słowniczek, który ma na celu m.in.: wyznaczenie treści lub zakresu nazw nieostrych (nowych, tradycyjnych lub o charakterze systemowym); usztywnienie znaczenia poszczególnych zwrotów; zapewnienie spójności semantycznej tekstu aktu prawnego; zapewnienie konsekwencji terminologicznej; upowszechnienie znaczenia niektórych terminów; ujednolicenie stosowania prawa; zwiększenie komunikatywności i jasności tekstu aktu prawnego.

Jest to zgodne z § 146 ust. 1 z.t.p., gdzie podano, że w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne;

1. 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;
2. 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
3. 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Podkreślić należy również, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do której stosowania w zakresie nieuregulowanym przez przepisy u.c.p.g. odsyła art.1a, w art. 3 – słowniczku, nie zawiera definicji "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora z pkt 1 skargi nie był zasadny. Utworzenie słowniczka w regulaminie jest jak najbardziej pożądane i nie narusza prawa. Również w ustawie u.c.p.g. wprowadzono w art. 2 – słowniczek terminów, który nie obejmuje pojęcia "punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Cele art. 3 pkt 5 i 6 u.c.p.g. i § 2 pkt 3 regulaminu są odmienne. Przepis art. 3 pkt 5 i 6 u.c.p.g. dotyczy opisu obowiązków gminy na tle przepisów u.c.p.g., zaś § 2 pkt 3 regulaminu to opis pojęcia używanego na tle regulaminu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.a (art. 4 ust.2a u.c.p.g.).

Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (art. 4 ust. 3 u.c.p.g.).

Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, wydawnictwo PWN, Warszawa 2008 r., wymóg to m.in. norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, postulat; czynnik od którego uzależnione jest istnienie, zajście czegoś. Zasada to min. prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami, także formuła wyjaśniająca to prawo, reguła; norma postępowania uznana przez kogoś lub jakieś środowisko za słuszną i obowiązującą; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju tryb lub sposób postępowania w określonych okolicznościach, reguła.

Według Słownika Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka wydawnictwo PWN, Warszawa 1996 r. wymóg to norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zasada to m.in. teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, reguła; normy postępowania uznane przez kogoś za obowiązujące.

Wskazać należy, że wyjaśnienie pojęć "zasada" i "wymóg" w obu słownikach jest zbieżne. Zdaniem Sądu, za wymóg na tle przepisów u.c.p.g. należy rozumieć warunek, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, zaś za zasadę - normę postępowania uznaną przez radę gminy za obowiązującą na jej terenie.

Zakres obowiązków właścicieli określa art. 5 u.c.p.g., w tym w pkt 4 – należy do nich - uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Zgodzić należy się z zarzutem nr 2 skargi Prokuratora, że w § 3 pkt 5 regulaminu Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie zapisu "lecz niemniej niż 1,5 m". Stosownie do art. 4 pkt 4 u.c.p.g, prawodawca lokalny winien ustalić szczegółowe zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Upoważnienie ustawowe dotyczy zatem ustalenia przez Radę Miejską "zasad" utrzymania czystości i porządku, nie zaś "zakresu" tychże obowiązków, które zostały wobec właścicieli nieruchomości określone odrębnie przepisami u.c.p.g. Tymczasem, w przytoczony wyżej § 3 pkt 5 regulaminu zmodyfikowano zakres obowiązku ustanowionego przepisami ustawy, wskazując, minimalną szerokość chodnika, która ma zostać oczyszczona. Taka zmiana dotyczyła zatem "zakresu obowiązku" ustawowego właścicieli nieruchomości i nie mieściła się w upoważnieniu do określenia "zasad" utrzymania czystości i porządku. Należy pamiętać też, że szerokość chodnika może być mniejsza niż 1,5 m i wówczas nie można by domagać się od właściciela nieruchomości wykonania ww. zapisu.

Odnośnie zarzutu nr 3 skargi, wskazać należy, że jest on niezasadny.

W ocenie Sądu, nie można stwierdzić nieważności § 3 pkt 5 regulaminu, który poza ww. zapisem "lecz niemniej niż 1,5 m" jest zgodny z prawem. Okoliczność, że treść ww. § 3 pkt 5 regulaminu nie obejmuje uprzątnięcia innych zanieczyszczeń z chodników nie prowadzi do jego nieważności. Jest to pominięcie uchwałodawcze, którego skutki mogłyby być usunięte przez wydanie uchwały zmieniającej (uzupełniającej) regulamin (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05).

Odnośnie zarzutu nr 4 skargi, wskazać należy, że Prokurator, mimo iż skarży § 4 ust. 1 regulaminu, to w istocie z treści zarzutu wynika, że skarży wyłącznie § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu, któremu zarzuca przekroczenie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g., przez ograniczenie możliwości mycia pojazdu samochodowego do jego nadwozia.

Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., regulamin ma określać szczegółowe zasady i wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących, m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora jest niezasadny, gdyż Rada Miejska w § 4 ust. 1 regulaminu dokonała uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku, mając na celu m.in. ochronę środowiska naturalnego. Dlatego też wymogi mycia pojazdu samochodowego, poza profesjonalnymi myjniami, ukształtowane zostały w regulaminie odrębnie dla nadwozia pojazdu oraz całego pojazdu samochodowego, co należy uznać za dopuszczalne. Do mycia nadwozia pojazdu należy użyć wody niezawierającej detergentów i innych środków służących do mycia i konserwacji pojazdów (§ 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu). Do mycia całego pojazdu, a więc i podwozia, należy użyć środków służących do mycia i konserwacji pojazdu, zaś powstające w wyniku tej czynności ścieki należy odprowadzić do sieci kanalizacji sanitarnej lub zgromadzić w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z ustawa i regulaminem (§ 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu). Dla każdego użytkownika pojazdu samochodowego jest oczywiste, że głównie zimą to właśnie na podwoziu osadza się najwięcej zanieczyszczeń, błota, soli i innych środków chemicznych, które bezpośrednio przyczyniają się do powstawania korozji.

Oczyszczenie podwozia pojazdu wymaga skorzystania z podnośnika lub odpowiedniego najazdu czy kanału z odprowadzaniem wody, a zatem wymagania dotyczące mycia tej części pojazdu istotnie różnią się od mycia nadwozia pojazdu.

Odnośnie zarzutu nr 5, wskazać należy, że Prokurator skarży § 4 ust. 2 regulaminu, któremu zarzuca przekroczenie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.d u.c.p.g., przez uzależnienie naprawy pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi od zgody właściciela nieruchomości i w związku z tym naruszenie art. 140 k.c. oraz przez wprowadzenie warunku zbyt ogólnego, aby mógł być zachowany przez adresatów normy, tj. "zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów eksploatacyjnych z pojazdów samochodowych do wód i ziemi".

Jednakże w przepisach u.c.p.g. w brzmieniu na dzień [...] września 2017 r. nie występuje jednostka redakcyjna - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.d. Sąd przyjął, że Prokuratorowi chodziło o art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g., regulujący m.in. naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi.

W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora jest niezasadny, gdyż Rada Miejska w § 4 ust. 2 regulaminu dokonała uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku, mając na celu zbierania odpadów komunalnych i nieczystości płynnych, mających negatywny wpływ na środowisko naturalne.

Zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Sąd nie dostrzega naruszenia art. 140 k.c. przez uregulowania § 4 ust. 2 regulaminu. Jeżeli ktoś chce dokonać naprawy pojazdu samochodowego na terenie należącym do innej osoby, to chyba oczywiste jest, że powinien wcześniej przed przystąpieniem do pracy, uzyskać zgodę tej osoby na przeprowadzenie danych czynności. Przystąpienie do naprawy pojazdu na cudzym gruncie bez uzyskania pozwolenia od właściciela danej nieruchomości byłoby naruszeniem prawa własności właściciela nieruchomości, na której naprawa jest przeprowadzana. Te same uwagi można odnieść do mycia pojazdu samochodowego na cudzym gruncie. Jak wynikało z § 4 ust. 1 regulaminu, w tym przepisie również Rada Miejska zamieściła zapis o zgodzie właściciela nieruchomości, na którym ma zostać umyty pojazd samochodowy poza myjnią. Zapis ten nie był podważany przez Prokuratora.

W ocenie Sądu, Rada Miejska uprawiona była zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. do określenia szczegółowych zasad oraz wymogów utrzymania czystości i porządku. Faktem jest, że warunek z § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu jest ogólny, lecz dzięki temu w treści regulaminu uniknięto zbędnej kazuistyki w zakresie zabezpieczenia przed skażeniem wody i ziemi przez poszczególne rodzaje płynów eksploatacyjnych, pochodzących z pojazdów samochodowych. Adresatem normy jest osoba naprawiająca pojazd samochodowy poza warsztatem naprawczym, czyli w założeniu osoba, mająca odpowiednią wiedzę, umożliwiającą ją dokonanie samodzielnej naprawy pojazdu. Trudno przyjąć, że taka osoba nie wie, jakie płyny eksploatacyjne występują w pojeździe i w jaki sposób dokonuje się ich wymiany. Zapis § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu wprowadza wymóg, dla osób dokonujących naprawy pojazdu, zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów eksploatacyjnych z pojazdów samochodowych do wód i ziemi.

Chodzi zatem o to, by osoba, dokonująca naprawy pojazdu, np. nie wylewała (nie wyrzucała) zużytego oleju napędowego, płynów hamulcowych, płynów z chłodnicy, płynów ze spryskiwaczy, płynów z klimatyzatorów, smarów, wprost do kanalizacji sanitarnej, czy też na grunt, aby nie dochodziło do skarżenia środowiska. Zabezpieczenie pojazdu przed przedostaniem się płynów eksploatacyjnych z samochodu do wody i gruntu może być różne w zależności, jaka usterka podlega naprawie. Trzeba pamiętać, że przepisy powinny być uchwalane, aby zapewnić również ich elastyczne stosowanie.

Tym samym wskazane są niekiedy uogólnienia, żeby w przypadku zmiany okoliczności faktycznych nie było konieczności zmiany zapisów aktu prawnego, do czego prowadzi nadmierna kazuistyka przepisów. Przykładowo upowszechnienie się pojazdów elektrycznych, wymagałoby odpowiednich zapisów o zabezpieczeniu przed wylaniem płynów z akumulatorów. W ocenie Sądu, pojęcie "płyny eksploatacyjne z pojazdów samochodowych" jest jasne dla przeciętnego kierującego pojazdem samochodowym, są nimi wszelkie płyny, które umożliwiają prawidłowe użytkowanie samochodu. Ponadto budowa i obsługa samochodu stanowi część kursu oraz egzaminu na prawo jazdy. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że jest to naruszenie prawa to nie można uznać, że jest istotne, skutkujące nieważnością zapisu.

Odnośnie zarzutu nr 6, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej użycie niedookreślonego zwrotu w § 6 pkt 6 i § 14 pkt 7 regulaminu, tj. "nieprzyjemne zapachy". Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i uznał, że brak norm odorowych (przykrych zapachów), czyni część ww. przepisów za nienadające się do zastosowania, a ich naruszenie za niemożliwe do wyegzekwowania. Pozostałe części zapisów § 6 pkt 6 i § 14 pkt 7 regulaminu, w ocenie Sądu, są zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 749/20).

Odnośnie zarzutu nr 7, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej, że w § 11 ust. 1 regulaminu przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe obowiązków w zakresie wyposażania tych nieruchomości w pojemniki na odpady komunalne, zorganizowanie odbioru i zagospodarowania tych odpadów, w sytuacji gdy obowiązki te są wyczerpująco uregulowane w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych.

Sąd uznał powyższy zarzut za niezasadny. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2017 r. poz. 1160 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) określa w art. 1:

1. 1) zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych;
2. 2) warunki bezpieczeństwa imprez masowych;
3. 3) zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych;
4. 4) zasady gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych;
5. 5) zasady odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku ze zorganizowaniem imprez masowych.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator. Bezpieczeństwo imprezy masowej obejmuje spełnienie przez organizatora wymogów w zakresie:

1. 1) zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie;
2. 2) ochrony porządku publicznego;
3. 3) zabezpieczenia pod względem medycznym;
4. 4) zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi (art. 5 ust. 2).

Obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa na organizatorze, a w zakresie określonym w tej ustawie i innych przepisach także na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie potrzeby także innych właściwych służbach i organach (art. 5 ust.3).

Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, minimalne wymagania dotyczące zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej, mając na uwadze liczbę uczestników imprezy, jej rodzaj, a także zapewnienie bezpieczeństwa jej uczestników (art. 5 ust. 4).

Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, organizator zapewnia:

1. 1) spełnienie wymogów określonych, w szczególności, w przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej;
2. 2) udział służb porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego tymi służbami kierownika do spraw bezpieczeństwa;
3. 3) pomoc medyczną;
4. 4) zaplecze higieniczno-sanitarne;
5. 5) wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg umożliwiających dojazd pojazdom służb ratowniczych i Policji;
6. 6) warunki do zorganizowania łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy masowej;
7. 7) sprzęt ratowniczy i gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne do zabezpieczenia imprezy masowej w zakresie działań ratowniczo-gaśniczych;
8. 8) wydzielone pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy masowej.

W ocenie Sądu, ww. przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, jak i przepisy następne nie regulują kwestii ilości i pojemności pojemników na terenie gminy, na którym odbywa się impreza masowa. Zakres i cel przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i przepisów u.c.p.g. jest różny i się nie pokrywa. Przestrzeganie przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych ma zapewnić bezpieczeństwo osobom, które biorą udział w imprezach masowych, zaś przestrzeganie przepisów u.c.p.g. ma zapewnić czystość i porządek na terenie danej gminy. Okoliczność, że do obowiązków organizatora zalicza się zapewnienie zaplecza higieniczno-sanitarnego oraz przestrzeganie przepisów sanitarnych nie przesądza o obowiązku zapewnienia odpowiedniej ilości pojemników na odpady komunalne, czy też ich selektywną zbiórkę. Podkreślić należy, że wymagania dotyczące pomieszczeń higieniczno-sanitarnych określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 r. poz. 1065), a także przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy oraz obrony cywilnej.

Nadzór nad ich przestrzeganiem został ustanowiony w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195). Do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych zalicza się: łaźnie, sauny, natryski, łazienki, ustępy, umywalnie, szatnie, przebieralnie, pralnie, pomieszczenia higieny osobistej kobiet, jak też pomieszczenia służące do odkażania, oczyszczania oraz suszenia odzieży i obuwia, a także przechowywania sprzętu do utrzymania czystości (por. Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Komentarz Mateusz Dróżdż, wydawnictwo CH. Beck, wydanie 2, Warszawa 2020 do art. 6).

Ponadto jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych (niż wymienione w pkt 1-4) obowiązków określonych w regulaminie, zaś W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu (m.in.) liczby osób korzystających z tych pojemników. Zdaniem Sądu, formułując § 11 ust. 1 regulaminu, Rada Miejska skierowała go do właścicieli nieruchomości, do czego miała stosowne uprawnienie.

Przepis ten nie ingeruje również w stosunki cywilnoprawnego pomiędzy właścicielem nieruchomości, a organizatorem imprezy masowej. To kto poniesie koszty związane z realizacją przedmiotowych obowiązków pozostawiono pełnej swobodzie kształtowania umowy pomiędzy stronami (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 749/20).

Odnośnie zarzutu nr 8, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej, że w § 14 pkt 8 regulaminu przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g., przez nałożenie na właścicieli nieruchomości zakazu wyrzucania gorącego popiołu i żużlu do pojemników na odpady komunalne, które nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi w rozumieniu art. 4 ust. 2 i 3 u.c.p.g.

Jak wynika z § 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Rada Miejska upoważniona jest do ustalenia szczegółowych zasad oraz wymogów utrzymania czystości i porządku w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto z § 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. Rada Miejska upoważniona jest ustalenia szczegółowych zasad i wymogów utrzymania czystości i porządku w zakresie utrzymania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3b u.c.p.g., właściciele nieruchomości zobowiązani są m.in. do utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie technicznym oraz do pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy (tj. u.c.p.g.) i przepisami odrębnymi. Wskazać należy, że choć przepisy u.c.p.g. nie podają definicji odpadów komunalnych, to w art. 1a u.c.p.g. znajduje się odesłanie w sprawach nieuregulowanych do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie). Ustawa o odpadach określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania (art.1).

Odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach jest każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Do odpadów komunalnych należy więc zaliczyć popiół i żużel, powstały na skutek spalania materiałów opałowych w gospodarstwach domowych (§ 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogów odpadów – Dz. U. z 2014 r. poz. 1923, wydane go na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach).

Przez posiadacza odpadów - rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach). Przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami (art. 3 pkt 3 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 16 ustawy o odpadach, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1. 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
2. 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;
3. 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

W art. 17 ustawy o odpadach wprowadzono hierarchię postępowania z odpadami, tj.:

1. 1) zapobieganie powstawaniu odpadów;
2. 2) przygotowywanie do ponownego użycia;
3. 3) recykling;
4. 4) inne procesy odzysku;
5. 5) unieszkodliwianie.

Zgodnie z art. 18 ustawy o odpadach, każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. Odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku.

Przez recykling rozumie się także recykling organiczny polegający na obróbce tlenowej, w tym kompostowaniu, lub obróbce beztlenowej odpadów, które ulegają rozkładowi biologicznemu w kontrolowanych warunkach przy wykorzystaniu mikroorganizmów, w wyniku której powstaje materia organiczna lub metan; składowanie na składowisku odpadów nie jest traktowane jako recykling organiczny. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. Składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe. Unieszkodliwianiu poddaje się te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku.

Z wyżej przytoczonych przepisów ustawy o odpadach oraz pozostałych przepisach tej ustawy wynika, że zakres i cel ustawy o odpadach jest inny niż ustawy u.c.p.g. W ocenie Sądu, mimo, że ustawa o odpadach reguluje sposób postępowania z odpadami, w tym również z odpadami komunalnymi, to wprowadzony w § 14 pkt 8 regulaminu nie narusza przepisów ustawy o odpadach i przepisów u.c.p.g.

Zdaniem Sądu, zaskarżony zapis regulaminu należy odczytać wyłącznie przez pryzmat obowiązku właściciela nieruchomości z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., dotyczącego utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., tj. realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Wskazać należy, że obecnie większość pojemników do zbierania odpadów komunalnych jest plastikowa, przez co wrzucenie do nich gorącego popiołu i żużlu powoduje zapalenie się takich pojemników, co prowadzi czasami tylko do uszkodzenia tych pojemników, a więc do doprowadzenia ich do złego stanu technicznego, a czasami do pożarów. Okoliczności te są znane Sądowi z urzędu i często opisywane, zwłaszcza w sezonie zimowym przez lokalne media. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że jest to naruszenie prawa to nie jest ono istotne, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. zapisu regulaminu.

W związku z powyższym Sąd uznał zarzut Prokuratora za niezasadny.

Odnośnie zarzutu nr 9 skargi, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 16 ust. 2 i 3 regulaminu przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 353ą k.c., przez wprowadzenie obowiązku zbierania odpadów selektywnych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne nie rzadziej niż jeden raz w roku według ogłoszonego harmonogramu, a odpady budowlane i rozbiórkowe przez przedsiębiorstwo wywozowe wpisane do Rejestru Działalności regulowanej Związku Gmin [...], co stanowi ingerencję w sferę stosunków zobowiązaniowych i godzi w zasadę swobody umów.

Zgodnie z art. 353ą k.c, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 6c u.p.c.g., gminy organizują system odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (obligatoryjnie). Gminy mogą również objąć systemem nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy ale powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości niezamieszkałe). Instrumentem prawnym służącym do prawidłowej realizacji zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie jest m.in. uchwała dotycząca regulaminu utrzymania czystości i porządku (art. 4 ust. 1 u.c.p.g.). Jak wyżej wskazano w sprawach nieuregulowanych stosuje się w zw.

z art. 1a u.c.p.g. przepisy ustawy o odpadach. Należy pamiętać, że art. 20 ustawy o odpadach wprowadza zasadę bliskości, tj. (co do zasady) obowiązek przetwarzania odpadów w miejscu ich powstania. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach, przez selektywne zbieranie rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Od 1 lipca 2017 r. na terenie całego kraju obowiązuje Wspólny System Segregacji Odpadów (WSSO), wprowadzony przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 poz.

19) na podstawie art. 4a u.c.p.g. Odpady dzielone są na cztery frakcje: do pojemnika/worka niebieskiego trafia papier, do zielonego – szkło (z możliwością rozdzielenia na szkło bezbarwne – biały i szkło kolorowe – zielony pojemnik/worek), do żółtego – metale i tworzywa sztuczne (w tym opakowania wielomateriałowe), a do brązowego – odpady ulegające biodegradacji. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., gmina zobowiązana do ustanowienie warunków selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rada gminy uprawniona jest na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 do określenia zasad i wymogów czystości i porządku na terenie gminy przez ustalenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Podkreślić należy, że nie każdy może odbierać odpady komunalne, gdyż wyboru przedsiębiorcy, który odbiera odpady komunalne dokonuje gmina na drodze przetargu, co wynika z art. 6d u.c.p.g. Ponadto zapisy umowy miedzy gminą a przedsiębiorcą, odbierającym odpady komunalne muszą być zgodne z art. 6f u.c.p.g. Wskazać należy też, że przepisy u.c.p.g. nie nakazują, aby gmina wybrała tylko jednego przedsiębiorcę, odbierającego odpady na jej terenie. Jak wynika z art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Stosownie do art. 9c ust. 1 i 1a u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Nie wymaga uzyskania wpisu do rejestru prowadzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Podmiot prowadzący taki punkt jest posiadaczem odpadów, w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, prowadzącym zbieranie odpadów. Podmiot, odbierający odpady komunalne musi spełnić warunki z art. 9d u.c.p.g., zaś jego obowiązki określono w art. 9e u.c.p.g. Obowiązki podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów określono w art. 9ea u.c.p.g.

W ocenienie Sądu, zarzut Prokuratora jest niezasadny, gdyż Rada Miejska posiadała upoważnienie do określenia częstotliwości odbioru selektywnie zbieranych odpadów komunalnych, wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zaś zapis § 16 ust. 2 regulaminu nie jest niezgodny z prawem. Swoboda działalności przedsiębiorcy podlega bowiem ograniczeniom na podstawie ww. przepisów u.c.p.g. Także, według Sądu, niezasadny był zarzut Prokuratora dotyczący § 16 ust. 3 regulaminu. Powyższy zapis nie narusza prawa, gdyż należy odczytać go jako zalecenie do wywozu wymienionych w nim odpadów przez konkretnego przedsiębiorcę, a nie obowiązek dla właścicieli nieruchomości do skorzystania z usług oferowanych wyłącznie przez przedsiębiorstwo wywozowe wpisane do Rejestru Działalności Regulowanej Związku Gmin [...]. Jak wynika z treści ww. zapisu, odpady budowlane i rozbiórkowe powinny być wywożone (czyli wyraźne zalecenie) przez przedsiębiorstwo wywozowe wpisane do Rejestru Działalności Regulowanej Związku Gmin [...], co nie wyklucza możliwości skorzystania przez właściciela nieruchomości z usług innego przedsiębiorcy, bądź dostarczenia ich samodzielnie do punktu selektywnej zbiórki odpadów.

Odnośnie zarzutu nr 10 skargi, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 20 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 regulaminu przekroczenie upoważnienia ustawowego i powielenie norm z art. 77 Kodeksu wykroczeń (k.w.) i art. 431 k.c., odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy uprawniona jest do zawarcia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Stosownie do art. 431 § 1 i 2 k.c., kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego.

Na podstawie art. 77 k.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie niniejszej sprawy), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że zapisy § 20 regulaminu powielają normy z art. 77 k.w. oraz art. 431 k.c. i przez to zbędne. Obowiązki nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe na podstawie 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązują jedynie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku w przeciwieństwie do przepisów art. 77 k.w. i art. 431 k.c., które stosuje się na terenie całego kraju. Gdyby tak było jak twierdzi Prokurator, należałoby uznać, że ustawodawca, nakazując gminie uregulowanie ww. kwestii w regulaminie działał niecelowo, z czym nie można się zgodzić. Stroną przedmiotową zarówno art. 77 k.w., jak i art. 431 k.c. jest zachowanie się każdego zwierzęcia, poza zwierzętami żyjącymi dziko, nad którego zachowaniem powinna czuwać konkretna osoba, zaś stroną podmiotową w § 20 regulaminu są zwierzęta domowe, w szczególności psy. Przepisy art. 431 § 1 i 2 k.c. regulują zasady odpowiedzialności odszkodowawczej, w sytuacji gdy zachowanie zwierzęcia wyrządza szkodę, czy to na osobie, czy na mieniu.

Przepis art. 77 k.w. dotyczy odpowiedzialności karnej za wykroczenie, powstałe na skutek zaniechania odpowiednich czynności i nie jest zależne od wystąpienia skutku w postaci szkody na osobie czy mieniu. Wymienione w tym przepisie zwykłe środki ostrożności wynikają z zasad wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego, zwyczaju i rozsądku. Nakazane środki ostrożności to takie, które wynikają z obowiązujących przepisów. Źródłem ich mogą być przepisy ustawy o chronię zwierząt i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze oraz przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie u.c.p.g.

Zatem przepisy u.c.p.g. są postrzegane jako przepisy, stanowiące o nakazanych środkach ostrożności w rozumieniu art. 77 k.w. i ich nieprzestrzeganie może rodzić odpowiedzialność za wykroczenia z art. 77 k.w. (por. M. Mozgawa, w: M. Mozgawa, Kodeks wykroczeń, 2009, s. 277; W. Radecki, w: M. Bojarski, W. Radecki, Kodeks wykroczeń, 2016, s. 604). W ocenie Sądu, należy zatem uznać, że treść § 20 dookreśla czyn zabroniony z art. 77 k.w. Wskazać należy również, że zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Radę Miejską w § 20 ust. 2 pkt 3 nie został przez Prokuratora uzasadniony. Przepis ten zobowiązuje osobę utrzymującą zwierzęta do niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta. W ocenie Sądu, zakres ww. przepisu nie pokrywa się z art. 77 k.w., jak i z art. 431 k.c.

W zarzucie nr 11 skargi Prokurator zarzucił zaś Radzie Miejskiej w § 20 ust. 2 pkt 1 regulaminu przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności. Prokurator podniósł, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie zawsze wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Następnie Prokurator stwierdził, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu.

W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja jest wewnętrznie niespójna, a częściowo wręcz uzasadnia racjonalność przyjętych w regulaminie zasad dotyczących trzymania psów w miejscach publicznych.

Stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym w sprawie - Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), zabrania się: 1) wprowadzania do obrotu zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach;

1. 2) prowadzenia targowisk, targów i giełd ze sprzedażą zwierząt domowych;
2. 3) wprowadzania do obrotu psów i kotów poza miejscami ich chowu lub hodowli. Zabrania się rozmnażania psów i kotów w celach handlowych (art. 10a ust. 2). Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4). Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nie dotyczy podmiotów prowadzących schroniska dla zwierząt oraz organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 10a ust.
3. 5) Zakaz, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy hodowli zwierząt zarejestrowanych w ogólnokrajowych organizacjach społecznych, których statutowym celem jest działalność związana z hodowlą rasowych psów i kotów (art. 10a ust. 6).

Zdaniem Sądu, zapisy § 20 ust. 2 pkt 1 regulaminu nie naruszają też art.10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Jak wyżej wskazano, obowiązki nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe na podstawie 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązują jedynie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku w przeciwieństwie do przepisów art. 10a ust. 3 ustaw o ochronie zwierząt, który jest zakazem skierowanym do osoby trzymającej psa i który stosuje się na terenie całego kraju z wyjątkiem prywatnych terenów ogrodzonych. Zakaz ten dotyczy tylko tych osób, które nie są w stanie kontrolować psa. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać § 20 ust. 2 pkt 1 regulaminu za powtórzenie normy z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, to uchybienie to nie byłoby istotne i nie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności.

Z § 20 ust. 2 pkt 1 regulaminu wynika, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie psów w miejscach publicznych na smyczy, a psów rasy agresywnej lub psów zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy uprawniona jest do zawarcia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, Rada Miejska nakazała wyprowadzanie psów na smyczy i kagańcu nie tylko ras uznanych za agresywne, lecz także psów zachowujących się agresywnie. Nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż wszystkie zabezpieczenie w postaci kagańca odnoszą się do psów o określonych cechach.

Oznacza to, że uwzględniono tą okoliczność, iż nie każdy pies wymaga zakładania kagańca w miejscach publicznych jak i to, że nie tylko psy ras uznanych za agresywne, powinny taki kaganiec posiadać. Nie chodzi tu zatem, jak podnosi Prokurator, o psy, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Skoro sam prawodawca ustalił mocą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), które rasy stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2020 r. poz. 638), to nie sposób za nieuzasadnione uznać prawo ustalenia przez Radę nakazu trzymania takich psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu. To rolą właściciela, który decyduje się na posiadanie psa mogącego stanowić zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, jest zapewnienie mu takich warunków, aby mógł on przemieszczać się w pełni swobodnie (bez smyczy lub kagańca), ale na obszarach nie stanowiących miejsc publicznych.

To natomiast, czy inny niż z wymienionych w ww. rozporządzeniu pies stanowi zagrożenie dla otoczenia i również wymaga posiadania kagańca jest okolicznością ocenną, lecz weryfikowalną zarówno przez właściciela znającego zachowanie psa, jak i poprzez obserwację zachowania się danego psa przez inne osoby. Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, że postanowieniami § 20 ust. 2 regulaminu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy lub kagańca odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach publicznych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Skład orzekający Sądu w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 285/20, wedle którego, przy ocenie zgodności z prawem powyższych obowiązków należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, w tym małe dzieci, dla których kontakt z jakimkolwiek obcym psem może stanowić źródło lęku, czy stresu.

Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.

Specyficzne uwarunkowania danej rasy lub konkretnego psa, stan jego zdrowia lub wiek, nie powinny stanowić determinantów ograniczających w jakikolwiek sposób prawa do swobodnego, niezakłóconego lękiem przebywania osób w miejscach publicznych. Niewątpliwie natomiast nakładają na właścicieli psów obowiązki, na których ciąży powinność ich właściwego traktowania, w tym pielęgnacji, zapewnienia im odpowiednich warunków bytowania a także nieskrępowanego smyczą oraz kagańcem poruszania się, niekoniecznie jednak w miejscach publicznych.

W ocenie Sądu, nie można mówić, że prowadzenie psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu jest zachowaniem niehumanitarnym. Gdyby tak było niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby zakazałby używania smyczy i kagańców.

Wspomnieć należy o wyszkolonych psach, pracujących w służbach np. w Policji, co do których nikt nie kwestionuje prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu przez funkcjonariuszy w trakcie patrolu pieszego (§ 22 zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr 296 z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.).

Prowadzenie psów na smyczy w miejscach przeznaczonych do użytku wspólnego, przez które należy rozumieć miejsca ogólnie dostępne, jest istotne nie tylko dla zapewnienia ochrony ludziom, lecz również chroni zwierzęta. Smycz zapobiega oddaleniu się psa i pozwala kontrolować jego zachowanie.

Z doświadczenia życiowego wiadomo, że gdy pod koniec roku używane są zwyczajowo petardy dochodzi do ucieczek psów, które wystraszone są hukiem. Należy pamiętać, że istnieje w nich realne ryzyko, iż pies poruszający się swobodnie na chodniku w mieście mógłby sobie zrobić krzywdę np. gdy goniąc za kotem, czy ptakiem wpadnie pod samochód, co również może doprowadzić do wypadku samochodowego. Pies, który wyłamie się spod kontroli właściciela będzie zagrażać lub przeszkadzać innym użytkownikom przestrzeni.

Zapotrzebowanie na swobodny ruch psa należy realizować na prywatnym terenie, bądź przystosowanych do tego wybiegach, czy w miejscach poza terenem użytku wspólnego. Na terenach wspólnych należy dać pierwszeństwo bezpieczeństwu ludzi, a nie swobodnemu, niekontrolowanemu przemieszczaniu się zwierząt.

W związku z powyższym Sąd uznał zarzut Prokuratora za niezasadny.

Odnośnie zarzutu nr 12, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 23 regulaminu niedopełnienie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., przez nieokreślenie obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w postaci wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że zapis § 23 nie ustala obszarów deratyzacji ani jej terminów. Powyższe oznacza, że Rada Miejska dopuściła się zaniechania uchwałodawcze, które mogłoby być naprawione jedynie przez wydanie zmiany do uchwalonego regulaminu. Nie można stwierdzać nieważności zapisu uchwały, gdy nie występuje istotna niezgodność konkretnego przepisu uchwały z prawem. Regulacja z § 23 regulaminu w istocie jest informacją, że jeżeli w przyszłości wystąpią problemu z gryzoniami to zostaną wyznaczone obszary deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia, o czym społeczność lokalna zostanie poinformowana.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 pkt 5 w zakresie słów "lecz nie mniej niż 1,5 m", w § 6 pkt 6 i § 14 pkt 7 w zakresie słów "oraz nieprzyjemne zapachy", zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Prokuratora w pozostałym zakresie.