Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 maja 2014 r. nr XLI/1209/14 Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 12 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym, przyjęła "Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla miasta na lata [...]".
Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą.
Uchwałą z dnia 15 grudnia 2015 r. nr XIV/343 Rada Miasta odmówiła uwzględnienie wezwania Międzyzakładowej Organizacji Związkowej do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą z dnia 26 maja 2014 r.
Pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na ww. uchwałę z dnia 26 maja 2014 r.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że analiza zapisów stanowiącego załącznik do ww. uchwały "Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla miasta na lata [...]" prowadzi do wniosku, że nie zawiera on elementów – norm prawnych składających się na akt normatywny, jakim jest akt prawa miejscowego, co może powodować dowolność w jego stosowaniu poprzez np. dowolną likwidację przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego niektórych linii komunikacyjnych bądź ich zmiany, co może wpływać bezpośrednio na zatrudnienie i warunki pracy pracowników przedsiębiorstw komunikacji miejskiej. Ponadto, projekt uchwały nie był opiniowany przez związki zawodowe w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, mimo że ww. uchwała niewątpliwie wpływa na uprawnienia związków zawodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i aktualny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (vide: wyrok WSA z dnia 13 października 2014 r. IV SA/Gl 1273/13).
Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest podjęta w dniu 26 maja 2014 r. przez Radę Miasta, z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t.: Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.), uchwała nr XLI/1209/14 w sprawie przyjęcia "Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla miasta na lata [...]", zwanego dalej: "Planem".
Strona skarżąca - Międzyzakładowa Organizacja Związkowa w uzasadnieniu skargi wskazała, że uchwała w takim kształcie może powodować dowolność w stosowaniu Planu poprzez np. dowolną likwidację przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego niektórych linii komunikacyjnych bądź ich zmiany, co może wpływać bezpośrednio na zatrudnienie i warunki pracy pracowników przedsiębiorstw komunikacji miejskiej. Ponadto, projekt uchwały nie był opiniowany przez związki zawodowe w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, mimo że ww. uchwała niewątpliwie wpływa na uprawnienia związków zawodowych.
Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy w pierwszej kolejności, że jak wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), upoważnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przez organizacje związkowe ma charakter wyjątkowy i nie przysługuje wszystkim związkom zawodowym, lecz wyłącznie reprezentatywnym organizacjom związkowym w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240). Reprezentatywnymi w rozumieniu art. 23 ust. 2 ww. ustawy są: ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
- - zrzeszają więcej niż [...] członków będących pracownikami,
- - działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Zatem przymiot odpowiednich władz statutowych mają w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych te z nich, które na mocy statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego.
Tymczasem, w niniejszej sprawie strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, by to jej dotyczył art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Strona skarżąca - Międzyzakładowa Organizacja Związkowa zarejestrowana jest, jak wynika z przedłożonego do akt sądowych zaświadczenia Zarządu Regionu z dnia [...], w Rejestrze Komisji Zakładowych i Struktur Ponadzakładowych. Jest więc organizacją zakładową. Należy podkreślić, że uprawnienie "odpowiednich" władz statutowych danego związku zawodowego do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego pełnomocnictwa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 01.07.2008 r., sygn. akt IV SA/GI 82/08). Tymczasem, ze statutu "" nie wynika prawo skarżącej do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych zaskarżonej uchwały.
Podkreślić również należy, że z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wynika, że prawo organizacji związkowej do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przysługuje wyłącznie w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Wskazać należy, że zakres działania zakładowej organizacji związkowej jest określony w art. 26 ustawy o związkach zawodowych i obejmuje w szczególności:
- 1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy;
- 2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników;
- 3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;
- 4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy;
- 5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.
W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała na czym miałby polegać związek treści kwestionowanego Planu z zadaniami jej jako organizacji związkowej. Plan wytycza tylko kierunki przyszłych działań organizatora transportu zbiorowego, nie ingeruje natomiast w stosunki pracy pracowników, czy też w ich prawa lub obowiązki. Jednak, nawet gdyby uznać, że postanowienia ww. Planu mieszczą się w sferze ustawowych zadań skarżącej, to mimo to, uznać należy, że skarżąca nie wykazała, że w sprawie został naruszony jej interes prawny.
Przyjmuje się, jak już wskazano powyżej, że interes prawny powinien być aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Przy czym nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu (...) ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (vide: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).
Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w kwestionowanej uchwale ustaleniami, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, nie można w tej sytuacji przyjąć, że w sprawie został naruszony wynikający z przepisów ustawy o związkach zawodowych, w tym z art. 19 ust. 1 tej ustawy, interes prawny strony skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).
W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.