Uzasadnienie
UZASADNINIE
Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie m.in. art. 41a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa Z. o przeprowadzenie kontroli w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, o których mowa w art. 41a ust. 2 w zw. z art. 41a ust 1 ustawy o odpadach w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek A. Sp. z o.o. w L. w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] [...] udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości P. na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb P., gmina L., postanowił negatywnie zaopiniować spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska dotyczących zbierania odpadów na ternie Punktu Przeładunkowego Odpadów z wydzielonym Punktem Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w miejscowości P. na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb P., gmina L.. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. A. Sp. z o.o. w L. wniosło, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane powyżej postanowienie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżone postanowienie należy kwalifikować do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lub ewentualnie do postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ww. ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W sytuacji stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.3), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Odnosząc treść cytowanego art. 3 p.p.s.a. do przedmiotu skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy wskazać, że kwestionowane postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie mieści się w katalogu spraw, na które może zostać wniesiona skarga do sądu administracyjnego.
Będące przedmiotem skargi postanowienie opiniujące negatywnie spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska zostało wydane w trybie art. 41a ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska (ust. 1). Na mocy ust. 2 właściwy organ występuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli. Stosownie do ust. 3 po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na postanowienie nie służy zażalenie. Przepisy te stosuje się również w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów (ust. 6).
Z powyższego uregulowania wynika jednoznacznie, że postanowienie wydane w trybie art. 41a ustawy o odpadach nie należy do postanowień kończących postępowanie, ani rozstrzygających sprawę co do istoty, gdyż załatwia wyłącznie w toku głównego postępowania administracyjnego (tj. dotyczącego zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów czy też istotnej zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów) kwestię wpadkową odnoszącą się do spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Jest to zatem postanowienie incydentalne, które podejmowane jest w związku z postępowaniem zawisłym przed innym organem. Nie może być więc utożsamiane z postanowieniem kończącym czy rozstrzygającym sprawę co do istoty.
W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4209/18 wskazano, iż postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty powinno prowadzić do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego przez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Powinno zatem rozstrzygać sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, a więc określać uprawnienia i obowiązki wynikające z określenia treści stosunku administracyjnoprawnego. Takiego charakteru nie ma natomiast zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie, albowiem nie określa praw ani obowiązków strony skarżącej, a jedynie stwierdza, czy kontrolowana instalacja jak i miejsce gromadzenia odpadów spełnia wymagania określone w przepisach ochrony środowiska. Dopiero decyzja wydana w sprawie zezwolenia (zmiany zezwolenia) na zbieranie/przetwarzanie/wytwarzanie odpadów rozstrzyga sprawę co do istoty kończąc postępowanie.
Poza tym ustawodawca wyłączył możliwość wniesienia na takie postanowienie zażalenia, o czym strona została prawidłowo pouczona przez organ.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie stanowi żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a z oczywistych względów również wskazanych w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, postanowienie to nie sposób zakwalifikować także do innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W orzecznictwie podnosi się, że systematyka przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest przypadkowa. Przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. określają katalog aktów z zakresu administracji publicznej, które podlegać mogą zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego i które posiadają formę decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie innych niż decyzje bądź postanowienia aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2546/13, dostępne w Internecie). Skoro na gruncie przepisów ustawy o odpadach ustawodawca przesądził wprost, że opinia o spełnieniu wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska rozstrzygana jest w formie postanowienia, to tym samym wykluczona jest możliwość traktowania takiego rozstrzygnięcia jako innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Podsumowując, zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej kategorii aktów czy czynności objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Możliwości zaskarżenia takiego orzeczenia do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.