Uzasadnienie
Informacją z [...] września 2018 r. Dyrektor Z. w S. ustalił P. w W. Rodzinny Ogród Działkowy "I. " w G. (PZD ROD) za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości:
- 1) [...] zł za pobór wód podziemnych, opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów podlewania ogrodów działkowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3)
- 2) [...] zł za pobór wód podziemnych, opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów podlewania ogrodów działkowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3)
- 3) [...] zł za pobór wód podziemnych, opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów podlewania ogrodów działkowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3).
Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).
W związku z koniecznością weryfikacji wysokości opłaty zmiennej wskazanej w ww. informacji Dyrektor Z. w S. PGW WP wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za II kwartał 2018 r. ze studni nr [...], nr [...] i nr [...]. Jako przyczynę wskazano zaniżoną wysokość opłaty.
Dyrektor Z. w S. PGW WP, decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 21 § 3 z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "o.p."), w związku z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.w.") oraz art. 272 ust. 1 u.p.w., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), określił:
- 1. PZD ROD za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł
- 2. kwotę opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r., która pozostaje do zapłaty, stanowiąca różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty, a uiszczoną zapłatą [...] zł, w wysokości [...] zł.
Organ przytoczył treść przepisów, na których się oparł, a następnie wskazał, że przyczyną, która spowodowała, że wysokość opłaty zmiennej jest inna (wyższa) dla poboru wód podziemnych, niż ustalono w informacji z dnia [...] września 2018 r., było zaniżenie jej wysokości w związku z przyjęciem do jej obliczenia § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.
Zdaniem organu, dokonywany przez PZD ROD pobór wód nie odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. celowi rolniczemu lub leśnemu za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.
Pobór wód na potrzeby PZD ROD należy więc, w ocenie organu, przypisać do celów określonych w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Dyrektor R. Z. G. W. w S. P. G. W. W. P., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz art. 21 § 3 o.p. w związku z art. 300 ust. 1 u.p.w., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ przytoczył treść przepisów, na których się oparł.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i dokonał prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego, co przełożyło się na ustalenia opłaty zmiennej w prawidłowej wysokości.
W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego zakwalifikowania celu poboru wód podziemnych, organ II instancji wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: "ustawa ROD") nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego" i jak słusznie wskazała strona, w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgniecie do innej regulacji, zawierającej taką definicję. PZD ROD skorzystał z definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej: "u.g.o.r."), jednakże, w ocenie organu odwoławczego, działanie to należy uznać za błędne, gdyż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 u.g.o.r. jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.
Zgodnie z art. 4 ustawy ROD, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD.
Zdaniem organu, błędne jest, powoływanie się przez PZD ROD na przepisy u.g.o.r., bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką sama ochroną, jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 ustawy ROD, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Określenie wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawna wynikającą z art. 272 ust.1 u.p.w. oraz § 5 ust.1 pkt.36 lit.a rozporządzenia przy czym opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych [...] m3).
PZD ROD zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że PZD ROD winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust.1 pkt.39 rozporządzenia;
- 2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 4 i 2 ustawy ROD, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust.1 pkt 10) u.g.o.r., poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".
- - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie,
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten jak i decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie uczyniono decyzję Dyrektora R. Z. G. W. w S. P. G. W. W. P., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Z. w S., ustalającą PZD ROD "I. " w G. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych uznając, że w informacji z dnia [...] września 2018 r. została ona ustalona wadliwie, na skutek błędnego przyjęcia przez organ, że służy ona celom rolniczym.
Podstawą materialnoprawną tej decyzji stanowią przepisy u.p.w., która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 u.p.w.).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 u.p.w.). W myśl art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 u.p.w. przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu, w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie upraw) nie odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Zdaniem Sądu, stanowisko to, jak i przywołana na jego potwierdzenia argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że co prawda w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, jednakże z tej okoliczność organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach, w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej.
Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego jest szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, a zatem organ bezpodstawnie uznał je za równoważne sobie.
W ocenie Sądu, z uwagi na ww. zaniechanie ustawodawcy, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do u.g.o.r., jak i ustawy ROD, jako aktów mających za przedmiot regulacji te kwestie. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.
Za posiłkowym sięgnięciem do u.g.o.r. przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w u.p.w., którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), a także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa ROD odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.
W art. 2 ust. 1 u.g.o.r. wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. u.g.o.r. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 u.g.o.r. wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 u.g.o.r. stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu u.g.o.r., to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 u.g.o.r. logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie u.g.o.r. zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.
Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19).
Zatem, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.
Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy ROD w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ustawy ROD działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ustawy ROD wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, jednak Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.
Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.
Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.
Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz wydać decyzję ustalającą opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.