Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 811/14

Uzasadnienie

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem wydanym w dniu [...] r., [...], w oparciu o przepis art. 102 § 1, § 2 i § 4, art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) oraz art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, odmówił przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie pojazdów.

W uzasadnieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego podał, iż wnioskiem z dnia [...] r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] r., Stowarzyszenie wystąpiło o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z parkowaniem wyszczególnionych pojazdów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia organów właściwych do rozpoznania wniosku w odniesieniu do poszczególnych pojazdów postanowieniem z dnia [..] r. [...] organ umorzył postępowanie w stosunku do pięciu pojazdów i ostatecznie postępowaniem objęte zostały następujące pojazdy:[...].

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że Stowarzyszenie przechowywał na parkingu przy ulicy [...] pojazdy zatrzymane przez Policję w wyniku dyspozycji usunięcia poszczególnych pojazdów i zlecenia ich odstawienia na parking strzeżony wnioskodawcy. W odniesieniu do pojazdów będących przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia dyspozycja usunięcia każdego z nich, zgodnie ze stanowiskiem Policji, znajdowała swoje źródło w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. W sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że Policja ani żaden inny podmiot, a w szczególności właściwy terytorialnie wojewoda, nie zawarł pisemnej umowy z Stowarzyszeniem na przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na wniosek Policji, w okresie kiedy były oddawane na parking wnioskodawcy, tj. w okresie kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych.

Powołany akt prawny ustanawiał wojewodę organem właściwym do wyboru podmiotu zarządzającego parkingiem strzeżonym na którym umieszczało się i parkowało pojazdy usunięte z dróg na koszt właściciela pojazdu (§ 1 ust. 1 i 2 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Współdziałanie podmiotu zarządzającego parkingiem strzeżonym, zgodnie z powołanym aktem wykonawczym, polegało na wykonywaniu czynności zleconych przez Policję oraz na obowiązku wystawienia właścicielowi pojazdu rachunku za parkowanie na parkingu strzeżonym według ujednoliconych stawek ustalonych przez wojewodę (§ 6 w związku z § 1 ust. 2 rozporządzania). Wnioskodawca przechowywał pojazdy do czasu przekazania ich na inny parking, w związku z likwidacją prowadzonego przez siebie parkingu przy ulicy [...] i wobec braku zapłaty za parkowanie przez Policję na podstawie wystawionych faktur za parkowanie wystąpił o zasądzenie należności z tego tytułu przed sądem powszechnym wywodząc, że między nim a Policją zawarta była umowa przechowania, a zatem strony łączył stosunek o charakterze cywilnoprawnym.

Wyrokiem z [...] roku sygn. akt. [..] Sąd Okręgowy w S. odrzucił pozew Stowarzyszenia stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej dla roszczeń powoda w części dotyczącej pojazdów objętych niniejszym postępowaniem i wskazał jednocześnie jako właściwą drogę postępowania administracyjnego dla dochodzenia wynagrodzenia za parkowanie pojazdów na prowadzonym przez niego parkingu kwestionując nawiązanie stosunku cywilnoprawnego w ramach umowy przechowania. Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia [...] roku sygn. akt [...] oddalił apelację powoda i wyrok w tym zakresie stał się prawomocny. Na mocy postanowienia z [...] roku sygn. akt. [...] Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej Stowarzyszenia.

Z uzasadnienia wydanych wyżej orzeczeń sądowych, a w szczególności wyroku Sądu Apelacyjnego wynikało, że:

1/ w przypadkach oddania na przechowanie samochodów usuniętych przez Policję w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym nie doszło do powstania stosunku cywilnoprawnego między Stowarzyszeniem a Policją, 2/ Stowarzyszeniu znane były regulacje obowiązujące w okresie oddawania pojazdów na parking przez Policję i wiedział, że zgodnie z art. 41 ust. 6 obowiązującego wówczas prawa o ruchu drogowym pojazdy usuwane są z dróg na koszt ich właścicieli, a podmiot prowadzący parking obowiązany był do wystawienia rachunku właścicielowi pojazdu w ramach współdziałania z Policją, 3/ umowa pisemna między wojewodą a Stowarzyszeniem nie została wprawdzie zawarta (§4 rozporządzenia), ale forma pisemna nie była zastrzeżona dla takiej umowy, a zarówno Policja jak i Stowarzyszenie zachowywały się tak jak gdyby współpraca wynikająca z § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 kwietnia 1993 r. została ustalona przez strony, 4/ Stowarzyszenie przyjmował od właścicieli pojazdów usuniętych z dróg wynagrodzenie za parkowanie na prowadzonym przez siebie parkingu i wydawał pojazdy osobom wskazanym w zezwoleniu Policji, 5/ Policja przekazywała Stowarzyszeniu wszelkie posiadane dane dotyczące właścicieli pojazdów, co byłoby zbędne, gdyby strony łączyła umowa przechowania, a które w połączeniu z innymi elementami wskazują, że Stowarzyszenie występował w relacji z Policją jako współdziałający w trybie § 8 rozporządzenia, które ciężar finansowy usuwania i parkowania przenosiły na właściciela pojazdu a nie organ wykonujący czynności o charakterze publicznoprawnym, 6/ występowały przypadki, w których Stowarzyszenie przyjmował od właścicieli pojazdów oświadczenia o zrzeczeniu się na jego rzecz prawa ich własności, podpisywał umowy z właścicielami pojazdów, których przedmiotem było przejęcie pojazdu w zamian za koszty parkowania, wzywał właścicieli pojazdów do zapłaty za ich parkowanie na jego parkingu, właściciele pojazdów stawiali się na parkingu i podpisywali oświadczenie, że nie odbiorą pojazdu z parkingu prowadzonego przez Stowarzyszenie,

Pomimo prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii braku istnienia stosunku cywilnoprawnego między Policją a wnioskodawcą, z tytułu parkowania pojazdów na jego parkingu usuniętych z dróg na podstawie przepisów prawa o ruchu drogowym, Stowarzyszenie w pismach z dnia [...] r. i [...] r. nadal utrzymuje, że strony łączył stosunek cywilnoprawny i dlatego nie wystawiał faktur za parkowanie pojazdów właścicielom pojazdów, a wystawiał je Policji.

W kontekście stanowiska wyrażonego przez sądy powszechne i na podstawie własnych ustaleń Naczelnik Urzędu Skarbowego stanął na stanowisku, że Stowarzyszenie łączył stosunek administracyjnoprawny z tytułu współdziałania w zakresie usuwania i parkowania pojazdów usuniętych z dróg zgodnie z §1 ust. 1 i 2 oraz §5,§7, § 8 i § 9 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych.

W ocenie organu skarbowego, o administracyjnoprawnym charakterze stosunku łączącego Stowarzyszenie z tytułu parkowania pojazdów usuniętych z dróg przez Policję świadczy także jego działanie, ponieważ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył wniosek o przyznanie wynagrodzenia w trybie administracyjnym akceptując ostatecznie właściwość urzędów skarbowych do ich rozpatrzenia, które w sposób nie budzący wątpliwości nie były stronami w okresie parkowania pojazdów na jego parkingu, a więc nie powinny być adresatami wniosku o przyznanie wynagrodzenia za ten okres. Skoro zatem Stowarzyszenie przedmiotowych wniosków, po przekazaniu ich do załatwienia do urzędów skarbowych przez Policję, nie cofnął to tym samym zaakceptował administracyjnoprawny stosunek jaki wynikał z parkowania przez Stowarzyszenie pojazdów usuniętych z dróg przez Policję.

W świetle powyższego utrzymywanie przez niego w toku niniejszego postępowania, że stosunek łączący strony miał charakter cywilnoprawny pozostaje w sprzeczności z ubieganiem się o przyznanie wynagrodzenia w trybie administracyjnym. Zdaniem organu przyczyn takiego odmiennego oceniania charakteru łączącego wnioskodawcę stosunku wynikającego z parkowania pojazdów upatrywać należy w ujawnionym w postępowaniu brakiem wywiązywania się przez niego z obowiązków wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 kwietnia 1993 roku w zakresie wystawiania właścicielom pojazdów rachunków za parkowanie według stawek ustalonych przez wojewodę, będących konsekwencją obowiązku ponoszenia przez nich kosztów usunięcia pojazdów zgodnie ze znanymi wnioskodawcy regulacjami wynikającymi z prawa o ruchu drogowym, tym bardziej, że otrzymywał od Policji dane właścicieli pojazdów wyłącznie w takim celu i na ich podstawie w innych przypadkach wzywał właścicieli do zapłaty za parkowanie pojazdów na prowadzonym przez siebie parkingu, uzyskiwał zapłatę czy też przejmował pojazdy w zamian za koszty parkowania.

W ocenie organu niemożliwym jest, aby skarżący nie miał świadomości o konieczności podjęcia ciążących na nim obowiązków wynikających ze współdziałania z Policją w zakresie pojazdów usuniętych z dróg skoro otrzymywał od tego organu dane właścicieli pojazdów służące do realizacji tego celu.

Istota administracyjnoprawnego stosunku nawiązanego na skutek przyjęcia do parkowania pojazdów usuniętych z dróg przez Policję nie daje możliwości jedynie częściowego rozciągnięcia stosowania obowiązków na podmioty współdziałające wobec czego i ich wykonanie musi być oceniane kompleksowo, zwłaszcza w sytuacji, gdy wiązać się to ma z wynagrodzeniem za wykonanie publicznoprawnych obowiązków mających źródło w realizacji umowy o współdziałaniu. Skoro w odniesieniu do pojazdów stanowiących przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia obowiązki te nie były realizowane w taki sposób, tj. Stowarzyszenie nie wystawiał rachunków za parkowanie właścicielom pojazdów (pismo z [...] r.), stosował własne stawki za parkowanie pojazdów (pismo z [...] r.) zamiast ujednoliconych stawek ustalonych przez Wojewodę (§ 6 i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 kwietnia 1993 roku) to nie sposób uznać, że należycie wykonywał umowę o współdziałaniu, czyli prawidłowo realizował zadanie o charakterze publicznym.

Przy czym w przeprowadzonym postępowaniu, organ stwierdził, że stawki za parkowanie ustalone przez Stowarzyszenie i stosowane do rozliczeń z właścicielami za parkowanie pojazdów usuniętych z dróg przez Policję znacząco przewyższały stawki za parkowanie stosowane na innych parkingach na których również przechowywano pojazdy zatrzymane przy wykonywaniu zadań publicznych w okresie, za który o wynagrodzenia ubiega się wnioskodawca. Stawka za parkowanie za okres, którego dotyczy wniosek, tj. generalnie za okres [...] wynosiła na parkingu prowadzonym przez Stowarzyszenie początkowo 6 zł netto za dzień parkowania i wzrastała później do 8 zł netto a w końcu nawet do 15 zł netto za dobę. Tymczasem stawki za parkowanie na parkingu [...] wynosiły w tym okresie najpierw 1,80 zł netto za dobę a w trakcie 2001r. stawka wzrosła do 2,30 zł netto za dobę.

Nie do pogodzenia, zdaniem organu, z prawidłowym wykonywaniem obowiązków świadczonych w interesie publicznym jest uznanie, że przy realizacji zadania publicznego jakim było parkowanie pojazdów usuniętych z dróg na zlecenie Policji, możliwe było stosowanie stawek samowolnie ustalonych przez Stowarzyszenie, zamiast ustalonych przez wojewodę, rażąco przewyższających stawki stosowane przez inne podmioty dokonujące przechowywania pojazdów na rzecz instytucji publicznych. Skoro pojazdy odbierane były właścicielom na zlecenie Policji w sposób przymusowy w ramach wykonywania obowiązku czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem na drogach, a ich wydanie odbyć mogło się wyłącznie po uiszczeniu kosztów usunięcia, a więc i parkowania przez właściciela, to brak podstaw do uznania działania Stowarzyszenia polegające na wykorzystywaniu przymusowego położenia właścicieli pojazdów i obciążania ich kosztami parkowania w wysokości rażąco przewyższającej stawki stosowane przez inne podmioty wykonujące usługę parkowania na rzecz instytucji publicznych, za prawidłowe.

Brak również uzasadnienia dla zaakceptowania wypracowanej przez wnioskodawcę metody działania polegającej na odstąpieniu od obciążania kosztami parkowania właściciela pojazdu i obciążaniu tymi kosztami według stawek indywidualnie ustanowionych jednostki publiczne wyłącznie na skutek zaniechań w tym zakresie przez jednostkę prowadzącą parking strzeżony.

Z uwagi na powyższe brak jest jakichkolwiek przesłanek aby niewłaściwymi działaniami Stowarzyszenia obciążyć Skarb Państwa w sytuacji, gdy koszty parkowania winni ponosić właściciele pojazdów, co być może by nastąpiło gdyby przewidziane przepisami działania zostały przez wnioskodawcę podjęte. Stowarzyszenie mógłby dochodzić wynagrodzenia i kosztów dozoru od organu skarbowego jako organu likwidacyjnego ale tylko wtedy, gdyby nie uzyskał zapłaty od właścicieli pojazdów, skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami to oni mieli je ponosić i tylko wtedy gdyby wystawił rachunek za parkowanie według stawek ustalonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a więc przez wojewodę. Jednakże wymaganych czynności Stowarzyszenie nie podjął, a zatem nie może skutecznie domagać się za nie wynagrodzenia.

Wobec uznania, że wnioskodawca nieprawidłowo wywiązywał się z obowiązków wynikających z nawiązanego stosunku administracyjnoprawnego ciążących na podmiocie prowadzącym parking strzeżony organ wywiódł, iż nie zaistniały przesłanki do przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot wydatków związanych z dozorem nad pojazdami objętymi niniejszym rozstrzygnięciem.

Stowarzyszenie reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T. K. złożył odwołanie od wydanego postanowienia, wnosząc o jego zmianę i zasądzenie wynagrodzenia i zwrotu wydatków zgodnie z wnioskiem ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego, organ I instancji dokonał dowolnej interpretacji powołanego rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 1993 r., ponieważ z jego treści nie wynika, że przysługiwała mu dowolność i swoboda w wystawianiu rachunków za parkowanie pojazdów, a gdyby tak było, to mogłoby to prowadzić do wydania pojazdu właścicielowi, po uiszczeniu przez niego zapłaty za pozostawiony na parkingu pod dozór pojazd, nawet w przypadku, gdyby był to pojazd zabezpieczony przez Policję jako dowód w toczącym się postępowaniu.

Dalej skarżący podkreślił, że zgodnie z wymogami wynikającymi z § 9 powołanego rozporządzenia, to na Policji ciążył obowiązek wydania zezwolenia na wzorze określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. O ile jest możliwe, że Policja wydawała zezwolenia osobom uprawnionym do odbioru, o tyle nie informowała o tym fakcie przechowawcy. Nie miał on wobec tego żadnej wiedzy na temat tego, co się z danym pojazdem w danej chwili dzieje, dlatego obowiązany był wykonywać obowiązek przechowywania.

Skarżący zarzucił również, że organ likwidacyjny uchyla się od załatwienia sprawy w możliwie cywilizowany sposób, którym jest uznanie jego roszczeń, ponieważ wykonywał on rzetelnie powierzone mu obowiązki w zakresie dozorowania pojazdów do momentu, gdy musiał zaprzestać działalności ze względu na konieczność likwidacji parkingu, poprzez uregulowanie należności za parkowanie pojazdów jako statio fisci Skarbu Państwa. Ustawodawca nie narzucił obowiązku powiadamiania przechowawcy o aktualnym dysponencie pojazdu, czy jest on w dalszym ciągu w dyspozycji Policji, prokuratury, sądu, czy też została wydana zgoda na jego odbiór przez właściciela. Przy braku przekazywania skarżącemu tych istotnych informacji za pomocą odpowiednich dokumentów, uniemożliwiono mu egzekwowanie swoich należności.

Postanowieniem wydanym w dniu [...] r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. b, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji(Dz.U.Nr46, poz. 237), Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W oparciu o analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na uwadze odrzucenie pozwu przez sądy cywilne, organ uznał, że Stowarzyszenie łączył ze Skarbem Państwa stosunek administracyjny. Polegał on na współdziałaniu z Policją w zakresie usuwania (przez co należy rozumieć również ich umieszczenie i parkowanie na parkingu strzeżonym) pojazdów usuniętych z dróg w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosunek ten uregulowany został przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych. Z oświadczenia Wojewody oraz materiału dowodowego, wynika wprawdzie, że strony nie zawarły umowy, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ale zarówno Policja, jak i Stowarzyszenie zachowywały się tak, jakby była ona zawarta. Ponadto, wg oświadczenia strony, którego nie zanegowała Policja, należący do niej parking był wówczas jedynym w okolicy, na który przyjmowane były pojazdy usuwane przez Policję.

Stosunek administracyjny łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opiera się na założeniu, że przedsiębiorca otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych nań obowiązków. Muszą być przy tym spełnione dwie przesłanki: nawiązanie takiego stosunku, poprzez władcze działania organów władzy publicznej, polegające na usunięciu pojazdu z drogi oraz wykonywanie przez podmiot prowadzący parking obowiązków wynikających z aktu normatywnego będącego podstawą powstania owego stosunku. W niniejszej sprawie aktem takim było przytoczone rozporządzenie.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w zakresie usuwania na koszt właściciela pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu, albo pojazdów, które były prowadzone przez osoby znajdujące się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo podobnie działającego środka, z Policją współdziałać miały podmioty zarządzające parkingami strzeżonymi. Jednocześnie, w myśl § 1 ust. 2 rozporządzenia, przez czynność usunięcia pojazdu należało rozumieć również jego umieszczenie i parkowanie na parkingu strzeżonym.

Dalej, na podstawie § 8 i § 9 rozporządzenia współdziałanie podmiotów zarządzających parkingami strzeżonymi z Policją polegało na uzgodnieniu sposobu przyjęcia i warunków parkowania usuniętego pojazdu oraz sposobu wydania pojazdu. Pojazd z parkingu strzeżonego wydawany był właścicielowi, osobie uprawnionej lub upoważnionej przez właściciela pojazdu na podstawie zezwolenia Policji. Przy czym w myśl § 6 w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia, podmiot zarządzający parkingiem strzeżonym obowiązany był wystawić właścicielowi pojazdu rachunek. Dodatkowo, zgodnie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, właściwy terytorialnie wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji ustalić miał ujednolicone opłaty za poszczególne czynności związane z usunięciem pojazdu przy czym, na parking należący do skarżącego, jako jedyny w okolicy przyjmowane były pojazdy usuwane przez Policję.

Dodatkowo jak ustalono m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w S. z [..] r. sygn. akt[...], Stowarzyszenie wskazał, że w okresie jego współpracy z Policją w zakresie parkowania na parkingu należącym do niego pojazdów umieszczonych tam przez Policję obowiązywały przepisy ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym, a następnie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepis art. 41 ust. 6 pierwszej z ustaw, jak i art. 129 drugiej z nich stanowi, iż pojazdy usuwane są na koszt właścicieli w przypadkach w nich wskazanych. Skarżącemu, jako profesjonaliście prowadzącemu parking regulacje te były znane. W wyroku sąd wskazał również, że sam powód przywoływał obowiązujące w tamtym stanie prawnym przepisy wykonawcze, w tym przepisy wspomnianego rozporządzenia.

W tak ustalonym stanie faktycznym bezspornym jest, że skarżący w ramach współpracy z Policją, datującej się od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku, przyjmował na prowadzony przez siebie parking pojazdy kierowane na niego przez Policję. Były wśród nich, objęte niniejszym postanowieniem, pojazdy usunięte z drogi w trybie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Jak przy tym ustalił sąd, skarżący przyjmował wynagrodzenie za parkowanie usuniętych pojazdów od ich właścicieli oraz wydawał je osobom wskazanym w zezwoleniu Policji, która przekazywała mu wszelkie ich dane. Niejednokrotnie też właściciele pojazdów składali skarżącemu oświadczenia, w których zrzekali się prawa do pojazdów na jego rzecz.

W świetle powyższego organ przyjął, że do obowiązków Stowarzyszenia, jako podmiotu zarządzającego parkingiem strzeżonym należało przyjęcie pojazdu na parking, wydanie pojazdu osobie uprawnionej, po przedstawieniu przez nią zezwolenia Policji i po uregulowaniu przez nią kosztów parkowania, w przypadku, gdy pojazd nie był odbierany, zgodnie z § 6 rozporządzenia, wystawienie rachunku właścicielowi pojazdu.

Pojazdy objęte niniejszym postępowaniem były pojazdami usuniętymi z drogi w trybie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Nie były więc zabezpieczone w innych trybach przysługujących Policji i np. uznane jako dowody rzeczowe. Ich dysponentami nie były też jednostki prokuratury lecz Policja. W zdecydowanej większości przypadków właścicielom tych pojazdów wydane zostały zezwolenia na ich odbiór (dowód uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w S. z [..] r. [...], k. 400-430).

Odnośnie podnoszonych w zażaleniu twierdzeń, jakoby skarżący nie był informowany przez Policję o wydaniu zezwolenia na odbiór, organ wyjaśnił, że przeczą im zeznania świadka, A. Z. - byłego prezesa Stowarzyszenia, z których wynika, że skarżący dysponował wiedzą o wydaniu właścicielowi pojazdu zezwolenia na jego odbiór. Zatem w przypadku, gdy właściciel zgłaszał się po odbiór pojazdu, obowiązkiem strony było wystawienie rachunku za dotychczasowe parkowanie i przesłanie go właścicielowi pojazdu. Zaniechanie takich działań, nie może powodować, że należności za parkowanie winien pokryć Skarb Państwa reprezentowany przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. (organ likwidacyjny). Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, stanął na stanowisku, że skarżący mógłby dochodzić wynagrodzenia za dozór i zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od organu likwidacyjnego, tylko wtedy, gdyby nie uzyskał zapłaty od właścicieli, po uprzednim wystawieniu im rachunków za parkowanie (co, jak ustaliły sądy cywilne strona czyniła w przypadku innych pojazdów), ewentualnie wezwań do zapłaty.

Jeżeli czynności takich nie podjął (albo co najmniej nie przedstawił dowodów na ich podjęcie), szczególnie w sytuacji, gdy wcześniej otrzymywał wynagrodzenie od właścicieli pojazdów, to nie może skutecznie domagać się wynagrodzenia za dozór i zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od organu likwidacyjnego.

Wobec tego, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, Stowarzyszenie nieprawidłowo wywiązywał się z obowiązków wynikających z nawiązanego stosunku administracyjnoprawnego, ciążących na podmiocie prowadzącym parking strzeżony, uregulowanych w przepisach rozporządzenia.

Organ uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka A. P., ponieważ okoliczności, które miałby potwierdzić, tj. sposób przyjmowania od Policji pojazdów na parking strzeżony i powody ich wstawiania, zostały przedstawione przez innego świadka A. Z..

Opisane postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej Stowarzyszenie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji skarżący zarzucił:

1. - nieuwzględnienie wniosków stawianych w toku postępowania, w tym m.in. o przesłuchanie prezesa A. P. i byłego prezesa oraz kierownika parkingów A. Z.,
2. - nieuwzględnienie zasady, że za wykonaną należycie pracę dozoru nad powierzonymi pojazdami należy się wykonawcy wynagrodzenie.

Dalej skarżący wywiódł, że w trakcie wieloletniego postępowania, przedstawił wszelkie argumenty, którymi dysponował, natomiast organy prowadziły postępowanie w sposób, by sprawiało ono wrażenie wnikliwego, ale tylko po to, by skorzystać z interpretacji pozwalających uchylić się od zapłaty za wykonaną przez niego usługę. Zdaniem skarżącego, wszystkie przedstawiane przez niego do tej pory zarzuty przeciwko wyjaśnieniom i stanowisku organów, nie tracą aktualności z uwagi na fakt niewskazania racjonalnej i nie budzącej wątpliwości prawnych przyczyn odmowy zapłaty. Nadto, organy pomijają niewygodne argumenty i dowody, opierając odmowę zapłaty na dowolnej interpretacji przepisów, które w przeważającej grupie przypadków nie stanowiły przeszkody do zapłaty.

Dodatkowo w skardze z dnia [...] r. złożonej przez pełnomocnika Stowarzyszenia adwokata T. K. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. - przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych, w tym w szczególności § 9,
2. - błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie miał prawa obciążania kosztami parkowania organów Policji przed wcześniejszym wykazaniem bezskuteczności egzekucji wobec poszczególnych właścicieli pojazdów,
3. - art. 6 i 7 K.p.a. polegające na niezachowaniu zasady praworządności.

Powołując się na przepis § 9 powołanego rozporządzenia skarżący wywiódł, że w przypadku pojazdów objętych zaskarżonym postanowieniem Policja nie wystawiła zezwoleń na ich odbiór, a z pewnością nie poinformowała go o tym fakcie. Nieprawdziwe jest również sugerowanie przez organ, że skarżący otrzymał wcześniej zapłatę od właścicieli pojazdów wobec czego nie może domagać się wynagrodzenia od organu likwidacyjnego, ponieważ gdyby tak było, to pojazd zostałby przez tego właściciela odebrany z parkingu.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że do momentu likwidacji parkingu i konieczności zapłacenia jednorazowo za większą ilość faktur, organy Policji płaciły za faktury wystawiane przez skarżącego i nie kwestionowały wysokości ponoszonych opłat. Dalej skarżący podniósł, że dla niego stroną w sprawie w czasie trwania dozoru pojazdów był wyłącznie organy Policji wydające dyspozycje w zakresie przechowywania poszczególnych pojazdów. W takim rozumieniu Policja pozostawała niejednokrotnie przez długi czas bezczynna. Dodatkowo, zgodnie z zasadą praworządności, organ administracji publicznej nie tylko sam powinien przestrzegać przepisów prawa, lecz zapobiegać jego naruszeniu przez strony i innych uczestników postępowania administracyjnego. Niepoinformowanie przez prawie 10 lat przechowawcy o właściwym organie mającym ponieść koszty przechowywania pojazdów niewątpliwie obciąża organy Policji.

W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do uwzględnienia podnoszonych w niej zarzutów, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialnoprawnym.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 18 czerwca 2014 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 126 K.p.a., art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) w związku z § 3 p pkt 1 lit. b, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. o odmowie przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie 61 pojazdów przechowywanych na parkingu skarżącego.

Podkreślić należy, że w dniu 1 stycznia 2002 r., tj. w dniu wejścia w życie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z którego to przepisu jednoznacznie wynikało, że w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę, natomiast usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie zaś wysokość opłat ustala rada powiatu (ust. 6), na który to przepis powołał się sąd powszechny w swoich orzeczeniach, na parkingu Stowarzyszenia nie było żadnych pojazdów.

Z dokonanych przez organy skarbowe ustaleń oraz przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikało, że wymienione w postanowieniu pojazdy zostały umieszczone na parkingu w okresie od 2 stycznia 1991 r. (pojazd marki Honda, najwcześniej przekazany na parking) do 31 grudnia 2001 r., kiedy to pojazdy zostały z parkingu zabrane. Pojazdy, za których wynagrodzenia za dozór i zwrotu poniesionych wydatków domaga się skarżący zostały przewiezione na parking prowadzony przez [...] W. H..

Skarżący dochodził zapłaty za przechowywanie pojazdów na prowadzonym przez siebie parkingu na drodze postępowania cywilnego, jednakże Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] odrzucił pozew wniesiony przez skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa –Komendantowi Miejskiemu Policji, Komendantowi Wojewódzkiemu Policji, Prokuraturze Okręgowej Sądowi Rejonowemu dla Miasta Stołecznego W., Sądowi Rejonowemu, Sądowi Rejonowemu w W. oraz Izbie Celnej w zakresie zapłaty kwoty [...] zł oraz oddalił powództwo w zakresie zapłaty kwoty [..] zł, natomiast Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [..] oddalił apelację powoda.

Sąd Okręgowy uznał, że stosunki stron nie mogą być rozpatrywane na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego albowiem pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia umowy cywilnej przechowania rzeczy w trybie art. 835 k.c.(złomowanie pojazdów we własnym zakresie przez prowadzącego parking, składanie przez właścicieli pojazdów oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do pojazdu na rzecz skarżącego w zamian za koszty parkowania, oświadczenia właścicieli pojazdów, że nie odbiorą pojazdu z parkingu). W ocenie Sądu Okręgowego, stosunek prawny, co do którego rozstrzygnięcia domagał się skarżący przed sądem powszechnym, nie jest stosunkiem obligacyjnym. Cechuje go współwystępowanie elementów prywatnoprawnych i publicznoprawnych, zaś mieszany charakter tego stosunku, w ramach którego zachodzi nierównorzędność podmiotów, przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem cywilnym.

Organy skarbowe, mając na względzie orzeczenia sądu powszechnego, uznały, że strony, czyli Skarb Państwa i skarżącego, łączył stosunek administracyjnoprawny, chociaż formalnie żadna umowa w kwestii usuwania i umieszczania pojazdów na parkingu nigdy nie została zawarta.

Do [...] r., czyli do czasu zabrania samochodów z parkingu skarżącego, kwestię usuwania pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu albo pojazdów prowadzonych przez osoby znajdujące się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu lub innego podobnie działającego środka regulowało, wydane na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych. Rozporządzenie to, na podstawie art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, obowiązywało do 2 lipca 1999 r. i zostało zastąpione, po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca – Prawo o ruchu drogowym, rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół.

Z § 4 rozporządzenia z 1993 r. wynikało, że właściwy terytorialnie wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji, w oparciu o złożone oferty, dokona wyboru podmiotów wykonujących czynności usuwania pojazdów oraz zarządzające parkingami strzeżonymi i zawrze z nimi stosowna umowę i ustali ujednolicone opłaty za czynności związane z usunięciem pojazdu. Z kolei według § 6 rozporządzenia podmiot, który dokonał usunięcia pojazdu przez co, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, należało rozumieć usunięcie, umieszczenie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, obowiązany jest wystawić rachunek właścicielowi pojazdu.

Zakres przedmiotowy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół, wydanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w kwestii zapewnienia sprawności ruchu, w szczególności przez nadzór nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem, pojazdów na koszt właściciela, przedstawiał się podobnie jak w rozporządzeniu z 1993 r., chociaż obejmował więcej sytuacji, w których pojazdy mogły być usuwane z drogi i umieszczane na parkingu (§ 1 pkt 1 lit a-h). W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia komendant powiatowy Policji zawiera umowy z przedsiębiorcami, którzy, na podległym mu terenie, będą wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji Policji, straży gminnej (miejskiej), Straży Granicznej, podmiotów zarządzających drogami oraz jednostek prowadzących akcje ratownicze, w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu.

Wzór umowy określał załącznik nr 2 do rozporządzenia (ust. 4).Właściciel pojazdu, zgodnie z § 9 ust. 2 jest obowiązany pokryć koszty poniesione przez podmiot usuwający pojazdy od chwili przyjęcia dyspozycji usunięcia pojazdu.

Z ustaleń organów wynika, a skarżący tego nie kwestionuje, iż prowadzący parking ani z wojewodą, ani też Policją nie zawarł umowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia z 1993 r. i w § 10 rozporządzenia 2000 r., natomiast samochody w oparciu o powołane wyżej przepisy były na parking nadal przyjmowane.

Dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych nań obowiązków, muszą być spełnione dwie przesłanki: nawiązanie takiego stosunku, poprzez władcze działania organów władzy publicznej polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym z 1983 r.- art. 8 ust. 4 (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 1993 r.) i art. 129 ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1997 r. (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2000 r.) i umieszczenie go na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwego wojewodę lub komendanta powiatowego Policji.

Dyrektor Izby Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu słusznie stwierdził, że do obowiązków Stowarzyszenie, jako zarządzającego parkingiem strzeżonym, należało:

1. - przyjęcie pojazdu na parking,
2. - wydanie pojazdu osobie uprawnionej po przedstawieniu przez nią zezwolenia Policji i po uregulowaniu kosztów parkowania,
3. - w przypadku, gdy pojazd nie był odbierany zgodnie z § 6 rozporządzenia, wystawienie rachunku właścicielowi pojazdu.

Według ustaleń organu, przyjętych również w oparciu o akta postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, które następnie zostały włączone do akt postępowania administracyjnego, w zdecydowanej większości przypadków właścicielom pojazdów zostały wydane zezwolenia na ich odbiór. Skarżący miał o tym wiedzę, co wynika nie tylko z ustaleń poczynionych w postępowaniu przed sądem powszechnym ale również z zeznań przesłuchiwanego w postępowaniu administracyjnym byłego Prezesa Stowarzyszenia A. Z..

Skarżący wiedząc o zezwoleniu na odbiór winien był, w sytuacji, gdy właściciel nie zgłaszał się po odbiór pojazdu, wystawić rachunek za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie oraz przesłać go właścicielowi pojazdu. Skoro nie przedłożył dowodów na wykonywanie tych obowiązków, bądź też ich nie wykonywał nie może skutecznie twierdzić, że dozór był wykonywany prawidłowo i domagać się z tego tytułu wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków, których, pomimo wezwania organu, nie wykazał.

Dozorca, nie wykonując zadań określonych w rozporządzeniu, nie może się spodziewać, że organ likwidacyjny wynagrodzenie za dozór, niezależnie od okoliczności, uiści.

Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, zwrócił uwagę zarówno na nieprofesjonalne zachowanie obu organów upoważnionych przez prawodawcę do podejmowania czynności określonych w rozporządzeniach z 1993 r. i 2000 r. w stosunku do pojazdów i ich właścicieli w sytuacjach drogowych opisanych w tych aktach prawnych, jak i podmiotu prowadzącego parking. Zarówno wojewoda jak i komendant miejski Policji wiedząc o istnieniu nieformalnego parkingu i korzystając z jego usług winni byli podjąć działania zmierzające do wyznaczenia podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdu z drogi zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniach z 1993 r. i 2000 r. Istotne jednak jest to, że nawet w sytuacji, gdy odpowiednie umowy nie zostały zawarte, doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego.

Zauważyć należy, że to na sprawującym dozór, czyli prowadzącym parking, spoczywały obowiązki nie tylko należytego i starannego przechowywania pojazdu, w sposób, by nie stracił on na wartości, ale również wystawienia właścicielowi pojazdu rachunku, a co za tym idzie prowadzenie dokumentacji związanej z przechowywanym pojazdem, w celu wykazania, że dozór był wykonywany prawidłowo.

Z faktur wystawionych przez skarżącego Komendzie Miejskiej Policji , które organy skarbowe uzyskały z akt postępowania przed sądem powszechnym, wynikają tylko podstawowe dane dotyczące przechowywanych pojazdów oraz okres ich przechowywania i należności za parkowanie. Z oczywistych względów inne dane, w tym dotyczące jakości sprawowanego dozoru, z tego dokumentu nie wynikają. Brak jest również jakichkolwiek rozliczeń dotyczących wynagrodzeń, jakie skarżący otrzymał od właścicieli pojazdów. Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...]r. wynika, że takie sytuacje miały miejsce. Skarżący żadnych dowodów na tę okoliczność w toku całego postępowania nie przedłożył, chociaż twierdzenia te kwestionował.

Podkreślić również należy, że obowiązujące w czasie przechowywania pojazdów przepisy rozporządzeń z 1993 r. oraz 2000 r. nie przewidywały możliwości wystawiania faktur ani wojewodzie, ani też Policji. Jedynym podmiotem, który był obowiązany do uiszczania opłaty za parkowanie był właściciel pojazdu i to od niego skarżący winien był dochodzić zapłaty. To, że Policja regulowała należności na podstawie przedkładanych faktur wystawionych przez Stowarzyszenie nie znajduje umocowania w obowiązujących prawie, zaś ocena tych okoliczności wykracza poza zakres niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W postępowaniu, które zakończyło wydanie zaskarżonego postanowienia, przedmiotem oceny było sprawowanie dozoru nad pojazdami jako rzeczami nieodebranymi z parkingu skarżącego do 31 grudnia 2001 r. przez ich właścicieli.

Dokonanej przez organy oceny jakości wykonywanego dozoru – w świetle powyższych rozważań, nie sposób zakwestionować, a co za tym idzie – także stanowiska co do braku podstaw do wypłaty wynagrodzenia za dozór.

W kwestii stawek za parkowanie, jakkolwiek ze względu na oddalenie skargi jest to kwestia uboczna, trudno zgodzić się z dywagacjami organu odnośnie ich wysokości. Skoro organy upoważnione do zawarcia umów, w tym określenia stawek za parkowanie, formalnie tego nie uczyniły, trudno jest stawiać zarzut dozorcy, że zastosował własną kalkulację, która na żadnym etapie przechowywania pojazdów na parkingu nie była podważana.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.