Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu [...]. Konkurs został ogłoszony na podstawie afrt.139 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
Na ogłoszone postępowanie wpłynęły cztery oferty. Wszystkich oferentów oceniano według tych samych kryteriów. Do negocjacji zaproszono oferentów, którzy spełnili wymogi zawarte w ogłoszeniu.
Rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania nastąpiło w dniu [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego komisja konkursowa wybrała oferty dwóch podmiotów: Spółki A. oraz Spółki B., które uzyskały najwyższą liczbę punktów w stosunku do ofert konkurentów.
W dniu [...] do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie Spółki, zwanej dalej "Spółką", od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W odwołaniu podniesione zostały zarzuty naruszenia art.134 i 148 ustawy, poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich uczestników konkursu polegające na niewzięciu pod uwagę tego, że Spółka prowadząca Centrum Rehabilitacji w gminie [...] od roku [...] przyjęła ponad [...] osób, świadcząc usługi z zakresu rehabilitacji leczniczej. Ponadto Spółka wskazała, że porównanie ofert nastąpiło w sposób nierzetelny, bez uwzględnienia ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną.
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił w całości odwołanie Spółki.
W uzasadnieniu przedstawił powyższy stan faktyczny i stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 ustawy, ponieważ analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa, przy zachowaniu zasad zawartych w przepisach, jednakowo do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym.
Postępowanie konkursowe zostało ogłoszone na obszar powiatu [...], w skład którego wchodzi, między innymi, gmina Kołbaskowo. Plan zabezpieczenia w zakresie rehabilitacji sporządzany jest na poziomie powiatów, a zaplanowane środki finansowe pozwalają na zabezpieczenie usług na terenie powiatu [...].
Złożone oferty, zdaniem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, stosownie do art. 148 ustawy, komisja porównała w toku postępowania z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ocenie podlegało w szczególności:
- 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;
- 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.
Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania.
Odwołująca się Spółka otrzymała 0 punktów za ciągłość, ponieważ nie realizowała procesu leczenia w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Natomiast w kryterium jakości uzyskała jedynie 5 punktów w zakresie sprzęt i aparatura medyczna. Maksymalną ilość punktów odwołująca się uzyskała w kryterium cena oraz dostępność. Pomioty, które zostały wybrane w postępowaniu, wykazały w zasobach kadrowych specjalistów w dziedzinie fizjoterapii, za co otrzymały dodatkowo 35 punktów. Ponadto posiadają one certyfikaty jakości, co także jest kryterium punktowanym dodatkowo.
W tym miejscu w decyzji zaprezentowano punktację jaka została przyznana poszczególnym oferentom, z rozbiciem na kryteria. Spółka otrzymała w sumie 35 punktów, co uplasowało ja na ostatnim miejscu w rankingu.
Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji. Propozycje komisji dotyczyły każdego miejsca udzielania świadczeń i sporządzane były na podstawie potencjału oferenta oraz wymagań jakościowych. Szczególnej weryfikacji podlegał potencjał wskazany w ofercie, czyli kwalifikacje personelu, czas pracy oraz doświadczenie personelu (wymagane i dodatkowo oceniane). Negocjacje odbywały się osobno z każdym oferentem. Ranking końcowy jest tworzony dla wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu z uwzględnieniem kryteriów punktowanych, stosownie do zasady równego traktowania oferentów biorących udział w konkursie. Zaplanowana do zakontraktowania liczba świadczeń na niniejsze postępowanie została wyczerpana przez oferty podmiotów znajdujących się na dwóch pierwszych miejscach rankingu. W związku z czym oferenci znajdujący się w rankingu na miejscach trzecim i czwartym nie zostali wybrani do podpisania umowy o świadczenie usług medycznych.
W ocenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w świetle przedstawionych informacji zarzut naruszenia art. 148 ustawy jest niezasadny. Przyznana punktacja jest poprawna a zajęte miejsce przez Spółkę właściwe. Zatem komisja konkursowa słusznie wybrała oferty, a wybór ten dokonany został przy zachowaniu zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji.
Po otrzymaniu powyższej decyzji Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił krótko stan faktyczny sprawy i stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto nie znalazł podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska i uznał zarzut "nierozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy" za chybiony.
Organ podkreślił, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dokonano powtórnej analizy całości dokumentów zaskarżonego postępowania, co wykazało zgodność z prawem wydanego rozstrzygnięcia oraz jego merytoryczną poprawność.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czego konsekwencją było nieprzyznanie skarżącej 35 punktów za personel mimo, że skarżąca wykazała, iż w swoich zasobach kadrowych ma specjalistów w dziedzinie fizjoterapii;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.134 i 148 ustawy, poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich uczestników konkursu i nierzetelne porównanie ofert polegające na nieprzyznaniu skarżącej 35 punktów za personel.
Skarżąca podkreśliła także, że na terenie Gminy [...] nie ma centrum rehabilitacji, a jest zapotrzebowanie mieszkańców na usługi w tym zakresie. Ponadto, w jej ocenie, przyznane punkty są przedmiotem subiektywnej oceny komisji, a nie rzetelnej i prawidłowej oceny stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Spółka wbrew twierdzeniom o zapewnieniu świadczeń przez specjalistów w dziedzinie fizjoterapii, nie udokumentowała posiadania takich osób w zasobach kadrowych, bowiem specjalista w dziedzinie fizjoterapii, który warunki do udzielania świadczeń finansowanych ze środków publicznych to osoba spełniająca wymogi określone przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 173, poz. 1419 ze zm.) w zw. z pkt 1 załącznika numer 1 rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U z 2013 r., poz.1522).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
Materialnoprawna podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepisy ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ani też zastosowania przepisów K.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 K.p.a., z którego wynika, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że K.p.a. ma zastosowanie w tego rodzaju sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie regulowanych w ustawie.
Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego dowołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji.
Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nadkłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom (patrz: wyrok NSA sygn. akt II GSK 1851/12 – dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W treści art. 154 ustawy brak przesłanek uzasadniających twierdzenie, że przy rozpatrywaniu odwołania mamy do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad K.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. W tej sytuacji, organu dotyczą obowiązki sformułowane, np. w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA sygn. akt II GSK 254/12, dostępny w Internecie).
Mając na uwadze powyższe sąd doszedł do przekonania, że kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez różnych oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma bowiem również obowiązek zindywidualizowania swojej oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów, a także wyjaśnienia wszystkich okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu. Niedokonanie takiej oceny stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodać należy, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, uniemożliwiły również sądowi administracyjnemu prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.
W ocenie sądu, aby rozstrzygnięcie takie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu odwoławczego zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących, przede wszystkim, kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, poczynionych w wyniku analizy całości akt postępowania.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.