Uzasadnienie
Rada Miasta podjęła [...] listopada 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S.. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz.1875); dalej: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289); dalej: "u.c.p.g.".
Wojewoda Z. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność § 9 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 w zakresie zwrotu: "a w przypadku powstania zniszczeń do ich naprawienia" załącznika do uchwały zawierającego regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S..
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. P. S. wniósł do sądu skargę na ww. uchwałę, podnosząc zarzuty:
- - istotnego naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i:
- 1. nałożenie w § 3 ust. 1 i ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości, w sposób niezanieczyszczający jezdni i dróg dla rowerów;
- 2. niewypełnienie przez organ uchwałodawczy upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przez nieokreślenie prawidłowo w § 10 i § 11 regulaminu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych;
- 3. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 3 oraz § 20 regulaminu m.in. przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, dodatkowo obowiązków wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko w obroży i na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej, na podstawie odrębnych przepisów, za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu, a nadto określenie warunków przewożenia wszystkich zwierząt domowych, w tym psów środkami komunikacji publicznej pod warunkiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu oraz zastosowania się do wymagań przewoźnika;
- 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 18 ust. 1 pkt. 1, § 19, § 22 ust. 2 oraz § 23 regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do adresatów tych norm prawnych, iż są oni zobowiązani nie dopuszczać do powstawania wobec innych zamieszkujących na tej samej nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór oraz zakazu zanieczyszczania nieruchomości, ulic i innych miejsc publicznych odchodami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z hodowli.
Podnosząc powyższe zarzuty, prokurator - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z przepisami art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, rada gminy w uchwale zobowiązana jest respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei - zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 - w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.
Nadto, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Na normodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy, na co składa się: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność.
Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (powinno być: lit. b - przyp. sądu) upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście, nałożenie przewidzianych w § 3 zaskarżonego regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (powinno być: lit. b - przyp. sądu) dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (powinno być: lit. b - przyp. sądu).
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (powinno być: lit. b - przyp. sądu), tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe.
Nadto, według prokuratora, wskazanie przez uchwałodawcę w regulaminie w § 3 ust. 2 miejsca uprzątnięcia zanieczyszczeń poza jezdnią i drogą dla rowerów nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. (powinno być: lit. b - przyp. sądu), który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
W ocenie prokuratora, uchwałodawca nie wypełnił także dyspozycji przepisu art. 4 u.c.p.g, gdyż regulamin utrzymania czystości i porządku nie zawiera minimum postanowień, które - zgodnie z delegacją ustawową - powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, Organ uchwałodawczy nie wypełnił upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem nie określił prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Postanowienia § 10 i § 11 regulaminu obarczone są wadą nieważności, gdyż w przepisach tych, pomimo tytułu rozdz. IV: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego" uregulowano w rzeczywistości częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
Rada Miasta, wprowadzając do regulaminu regulację zawartą w § 11 i § 12, wprost posługuje się sformułowaniem "odbieranie". Wprawdzie ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji tego terminu, jednakże systemowa analiza normatywna przepisów u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
Skarżący podniósł także, że zapisy § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 3 oraz § 20 regulaminu są wprowadzeniem całkowitego oraz generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). Nakładając w regulaminie na właścicieli psów w sposób kategoryczny wskazane obowiązki, organ nie uwzględnił specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Prokurator wskazał, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłoby brzmienie przewidujące wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych.
Z tego względu, kwestionowane przepisy regulaminu naruszają prawo w sposób istotny. Prokurator stwierdził także, że skoro ww. przepisy regulaminu nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonego celem przepisu u.c.p.g. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej, tj. art. 77 Kodeksu wykroczeń oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.
Także zobowiązanie w § 18 ust. 1 pkt 1, § 19, § 22 ust. 2 oraz § 23 regulaminu adresatów tych norm prawnych do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności: hałasu, nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów stanowi, według prokuratora, przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który reguluje jedynie ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, gdyż brak w jakiejkolwiek ustawie upoważnienia dla rady gminy do takiej regulacji tego zagadnienia, jak uczyniono to w ww. przepisach regulaminu. Materia uregulowana w § 18 i § 23 (powinno być: § 18 ust. 1 pkt 1, § 19, § 22 ust. 2 oraz w § 23 - przyp. sądu) regulaminu jest unormowana w przepisach rangi ustawowej tj. w Kodeksie wykroczeń - art. 91, a usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych, o którym mowa w regulaminie, stanowi powtórzenie ustawy (art. 91 Kodeku wykroczeń).
W ocenie prokuratora, mając na uwadze rodzaj i ilość stwierdzonych uchybień w kontekście wymogów stawianych regulaminowi utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz okoliczność, iż jest on jest aktem prawa miejscowego, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W ocenie organu, uchwalając regulamin nie wykroczono poza delegację ustawową, a jego postanowienia nie naruszają przepisów prawa. Organ szczegółowo odniósł się do każdego z podniesionych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że zaskarżony akt został uchwalony [...] listopada 2017 r., zatem ocena prawna powinna zostać dokonana według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dlatego też w ww. opisie stanu faktycznego zweryfikowano poprawność sformułowania zarzutów podniesionych w skardze, wskazując w przypisach sądu, jaka podstawa prawna powinna być prawidłowa.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.
W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S., który to regulamin stanowił załącznik do uchwały. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały, tj. [...] listopada 2017 r.), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 przewidziano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Cytowany przepis art. 4 ust. 2 u.p.c.g. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy, sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, co następuje:
Zaskarżone postanowienia przepisu § 3 ust. 1 regulaminu obejmujące zwrot: "w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości" w sposób istotny naruszają prawo, bowiem w zakwestionowanym § 3 ust. 1 regulaminu ustalono, że "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości, w sposób obejmujący uprzątnięcie mechaniczne lub ręczne". Jednak, zgodzić należy się z prokuratorem, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (nie lit. c jak wskazano w skardze) upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań właścicieli w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości służących do użytku publicznego.
Wynika to wprost z tego przepisu. Natomiast, dodany do ust. 1 § 4 regulaminu obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości uregulowany został w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a zatem w tym zakresie uregulowanie to wykracza poza upoważnienie ustawowe. Samo powtórzenie w regulaminie obowiązku wynikającego z ustawy mogłoby zostać uznane za nieistotne naruszenia prawa, jednak w kontrolowanym akcie w ustępie 2 tegoż § 3 określono wymagania dla tego obowiązku, a takiego upoważnienia nie zawiera art. 5 ust. 1 pkt 4, ani art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z tych względów sądu uznał, że zawarcie w § 3 ust. 1 regulaminu zwrotu: "w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości", stanowi niedopuszczalną modyfikację materii uregulowanej ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa kwalifikujące taki zapis do stwierdzenia jego nieważności.
Za wystarczające przy tym sąd uznał wyeliminowanie z § 3 ust. 1 regulaminu wskazanego zwrotu, bowiem zabieg taki spowoduje usunięcie zapisu naruszającego prawo, a pozostałe uregulowania znajdują upoważnienie ustawowe, w tym zawarte w ust. 2 tegoż § 3 regulaminu określenie, aby uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego odbywało się w sposób niezanieczyszczający jezdni i dróg dla rowerów. Nie można zatem stwierdzić, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa w tym zapisie (§ 3 ust.2), po wyeliminowaniu ww. zwrotu.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia § 10 i § 11 regulaminu przez nieokreślenie prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, tj. regulując kwestie odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., a tym samym wkroczenie poza przyznane organowi kompetencje, należy zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/15, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 577/16) i wskazał, że samo w sobie posłużenie się zwrotem "odbierania odpadów", zamiast "pozbywania się odpadów komunalnych", jak stanowi to przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., nie wykracza jeszcze poza ramy wyznaczone treścią art. 4 u.c.p.g.
Skład orzekający w sprawie w pełni akceptuje stanowisko przedstawione w powołanym przez organ orzecznictwie i odwołując się do stanowiska tam zaprezentowanego wskazuje, że § 10 i § 11 znajdują się w rozdziale IV regulaminu zatytułowanym "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Bez wątpienia uchwałodawca miał więc świadomość, że ta część aktu odnosi się do obowiązków nakładanych na właścicieli nieruchomości, dotyczących pozbywania się odpadów.
Co więcej, budowa i brzmienie poszczególnych jednostek redakcyjnych § 11 uchwały wskazuje na zamiar uregulowania kwestii pozbywania się poszczególnych kategorii odpadów z nieruchomości. I chociaż w § 10 in initio użyto określenia "odbieranie odpadów komunalnych", to jednak w dalszej części tego przepisu wyraźnie wskazano, że w istocie chodzi o pozbywanie się odpadów "z nieruchomości...oraz terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", zaś w całym § 11 uregulowano kwestie ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych, mieszanych, niezamieszkałych oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Fakt, że w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości uczyniono to poprzez odwołanie się do częstotliwości odbioru tych odpadów nie dyskwalifikuje jeszcze tych regulacji. Ustalenie częstotliwości dokonywania określonej czynności jest z reguły określane poprzez wskazanie konkretnych ram czasowych i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek norm, które zakazywałyby określenie tych ram w powiązaniu z częstotliwością lub harmonogramem innych czynności.
Zatem, samo w sobie posłużenie się zwrotem "odbieranie odpadów" nie wykracza jeszcze poza ramy wyznaczone przepisem art. 4 u.c.p.g., albowiem bez szczegółowego określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie oznacza jeszcze ingerencji w materię zarezerwowaną dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Co istotne, należy dostrzec, że intencją organu uchwałodawczego było skorelowanie w czasie obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się odpadów z czynnościami związanymi z ich odbiorem, co - w ocenie sądu - przy uwzględnieniu brzmienia art. 4 u.c.p.g., nie jest niedopuszczalne. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że trudno mówić o obowiązku pozbywania się odpadów bez jakiegokolwiek nawiązania do kolejnego etapu czynności związanych z ich zagospodarowaniem, a więc odbioru.
Między tymi dwiema czynnościami istnieje bowiem realny związek, co prowadzi do wniosku, iż sformułowanie w regulaminie, że konkretny rodzaj odpadów będzie "odbierany", a nie "pozbywany" z określoną częstotliwością, wyczerpuje wymóg wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 3 uc.p.g. Logiczny, a zarazem realny związek pomiędzy "pozbywaniem się odpadów" a ich "odbiorem" w zasadzie wyklucza ścisłe odseparowanie tych czynności. Jednocześnie ustawowy obowiązek odrębnego, szczegółowego uregulowania tych kwestii w dwóch odrębnych aktach prawa miejscowego, nie uzasadnia tezy o całkowitym i bezwarunkowym odseparowaniu normatywnym tych kwestii. Muszą one być bowiem skorelowane w taki sposób, aby zapewnić efektywną gospodarkę odpadami od momentu ich wytworzenia aż do chwili ich odbioru przez wyspecjalizowany podmiot. Co oczywiste, organ gminy winien mieć na względzie dochowanie ustawowych wymogów związanych z treścią podjętych uchwał, natomiast trudno uzasadnić tezę, że przywołane zwroty są zarezerwowane wyłącznie dla określonego typu uchwały.
Według sądu, nie doszło wobec tego do naruszenia prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zapisów § 10 i § 11 regulaminu.
Również podniesione przez prokuratora zarzuty wobec regulacji ujętych w § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 3 i § 20 regulaminu okazały się chybione, albowiem nałożenie tymi przepisami obowiązków na właścicieli zwierząt domowych świadczy o realizacji celu określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., którym jest m.in. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Według sądu, wynikający z regulaminu nakaz trzymania psa w obroży i smyczy w miejscu publicznych, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kagańcu, nie narusza prawa. Obowiązek ten zmierza wprost do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, a więc jest wyrazem troski o bezpieczeństwo otoczenia. Wprowadzenie takiego nakazu nie koliduje zatem z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla jego cech indywidualnych.
Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 148/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 20121 r. sygn. akt II SA/Sz 914/20). Kwestionowane rozwiązania nie ograniczą praw właścicieli zwierząt, a są uzasadnione i konieczne dla zachowania bezpieczeństwa. Psy ras uznawanych na agresywne mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia czy życia ludzkiego, natomiast obwąchiwanie, skakanie czy samo bieganie psa luzem zaliczyć należy do uciążliwości.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, w tym przypadku nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach ogólnodostępnych, bez uwzględnienia wieku, wielkości i kondycji zwierzęcia. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają. Inaczej rzecz się ma w przypadku miejsc przeznaczonych w przestrzeni dla właścicieli z psami.
Stanowią one co prawda miejsca ogólnodostępne, jednak w innym znaczeniu niż park, skwer, czy chodnik, na którym siłą rzeczy spotykają się różne osoby, które mają prawo czuć się w tych miejscach komfortowo i bezpiecznie.
Zaproponowane przez prokuratora różnicowanie środków ochrony w zależności od cech osobniczych i indywidualnych uwarunkowań (wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierzęcia) nie jest miarodajne i nie zapewni w pełni bezpieczeństwa otoczeniu. Nadto mały lub starszy pies i nawet chory, skoro ma siłę na spacer, to może także stwarzać uciążliwości i być zagrożeniem dla innych osób, a w szczególności dzieci. Nie jest przekonywający również argument o niehumanitarności działania w przypadku prowadzenia zwierzęcia na smyczy, a psa uznawanego za agresywne w kagańcu. Co do zasady, użycie we właściwy sposób i zgodnie z zaleceniami producenta, smyczy czy kagańca nie przysparza cierpienia zwierzęciu ani też nie uszkadza jego ciała, zwłaszcza w sytuacji gdy akcesoria te zostaną dobrane odpowiednio do stanu zdrowia, wieku czy wielkości zwierzęcia. Dobór ten jest natomiast sprawą właściciela.
Z kolei - jak słusznie zarzucił prokurator - następujące zaskarżone skargą regulacje regulaminu, tj. § 18 ust. 1 pkt 1, zobowiązująca osoby utrzymujące zwierzęta domowe do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, w tym hałasu, nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów itp. oraz niestwarzania uciążliwego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość i jej mieszkańców, jak też regulacja § 19 przewidującego, że właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych nie dopuszczają do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, uciążliwości takich jak hałas, odór, zanieczyszczenia, w szczególności dotyczy to prowadzenia hodowli i chowu psów, kotów i ptaków, a nadto regulacja § 22 ust. 2 stanowiąca, że hodowla zwierząt powinna być usytuowana i prowadzona z zachowaniem warunków higieniczno-sanitarnych w taki sposób, aby nie powodowała zanieczyszczeń środowiska i nie sprawiała uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, w szczególności w zakresie hałasu i przykrych zapachów, jak również § 23 stanowiącego, że zabrania się zanieczyszczania nieruchomości, ulic i innych miejsc publicznych odchodami zwierząt, karmą, ściółką i innymi odpadami pochodzącymi z hodowli - wchodzą w zakres innych, ustawowo już uregulowanych dziedzin prawa, w tym z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych, prawa budowlanego, prawa cywilnego (regulującego kwestie immisji - art. 144 kodeksu cywilnego) i odpowiednich przepisów kodeksu karnego oraz kodeksu wykroczeń, w tym m.in. art. 51 oraz 77 kodeksu wykroczeń.
Wobec ww. wadliwości, konieczne było stwierdzenia nieważności ww. uregulowań prawnych zaskarżonego regulaminu.
Podkreślić także należy, że - podejmując akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej - organ uchwałodawczy zobowiązany jest ściśle uwzględniać wskazania zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co - z reguły - stanowi istotne naruszenie prawa. Ustalony przez prawodawcę zakres spraw, których mogą dotyczyć postanowienia uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, został ściśle określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi katalog zamknięty, wyznaczający tym samym zakres kompetencji rady. Przekroczenie upoważnienia ustawowego i naruszenie przepisów dotyczących zasad techniki prawodawczej, jednak w niewielkiej skali, jak wystąpiło to w kontrolowanej uchwale, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że doszło do opublikowania przez wojewodę treści uchwały z załącznikiem w wersji uchwalonej, nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności całego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I. wyroku, stwierdzając nieważności § 3 ust. 1 w zakresie zwrotu: "w tym chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości", § 18 ust. 1 pkt 1, § 19, § 22 ust. 2 i § 23 regulaminu.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II. wyroku).
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.