Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 838/20

Uzasadnienie

Rada Gminy G. podjęła dnia [...] grudnia 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G. dalej "uchwała". W § 1 uchwały wskazano, że regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G., dalej "regulamin", stanowi załącznik do tej uchwały.

Prokurator Rejonowy w S., dalej "Prokurator", złożył skargę na ww. uchwałę, i wniósł o stwierdzenie nieważności ww uchwały.

Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 731 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w tym:

1. 1. nałożenie w § 3 pkt 5 i 6 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości; przy czym za taki chodnik uznaj e się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika oraz obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków; na terenie budowy wykonywanie niniejszych obowiązków należy do wykonawcy robót budowlanych.
2. 2. nałożenie w § 13 ust. 1 pkt 1 regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy obowiązku wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu;
3. 3. nakazanie w § 12 ust. 1 regulaminu osobom utrzymującym zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia ludzi i zwierząt,
4. 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 13 ust. 1 pkt 3, w § 13 ust. 3 oraz w § 16 ust. 1 pkt 4 oraz § 16 ust. 2 Regulaminu,
5. 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2 Regulaminu przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności usytuowania uli pszczelich w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy działki, z wyjątkiem gdy pasieki od innych obiektów dzieli mur, gęsta ściana krzewów lub też inne podobne ogrodzenie wysokości co najmniej 3m.
6. 6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 regulaminu i sprzeczne z prawem wyznaczenie terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji oraz nałożenie na podmioty prywatne tego obowiązku, jak i określenie, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt Gminy G. w uzgodnieniu z PPIS określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi termin jej przeprowadzenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. w całości.

Zdaniem Prokuratora Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt

P 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.

Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.

Mocą w § 3 pkt 5 i 6 regulaminu Rada Gminy w G. nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości; przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika oraz obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków; na terenie budowy wykonywanie niniejszych obowiązków należy do wykonawcy robót budowlanych.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 3 pkt 5 i 6 regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit, c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit, c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Zdaniem Prokuratora wskazanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, częstotliwości uprzątania materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, należy uznać za niezgodne z prawem.

Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało bowiem przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przepisie tym brak jest także upoważnienia do określania obowiązku usuwania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie powodowały one zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz miejsca składowania uprzątniętych zanieczyszczeń.

Dalej wskazał, że w § 13 ust. 1 pkt 1 regulaminu nałożono bardzo rygorystyczne, obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy m.in. do wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu. Możliwość prowadzenia psa bez smyczy w miejscach mało uczęszczanych jest natomiast zbyt ogólnikowe oraz dotyczy to wszystkich psów, również tych nieuznawanych za agresywne. Obowiązki te zostały nałożone niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czego zabrakło w niniejszej regulacji.

Regulamin nakładając na właścicieli psów w sposób kategoryczny wspomniane obowiązki, nie uwzględniał specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 859/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19,dostępne w CBOiS).

Zagadnienie prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu było już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Prokurator podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego.

Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem przepisy § 17 regulaminu nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto, zdaniem Prokuratora, sformułowanie zawarte przez Radę Gminy w § 12 ust. 1 regulaminu nakazujące osobom utrzymującym zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia ludzi i zwierząt nie znajdują umocowania w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Treść zaś zawarta w § 13 ust. 1 pkt 3, w § 13 ust. 3 oraz w § 16 ust. 1 pkt 4 oraz § 16 ust. 2 regulaminu stanowi, zdaniem Prokuratora, powtórzenie istniejących regulacji prawnych oraz ich nieuprawnioną modyfikację. Materia regulaminu w w/w zakresie została uregulowana w przepisach rangi ustawowej, m.in. art. 51, 77, 91, 108 Kodeksu Wykroczeń. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej - art. 77 Kodeksu wykroczeń i innych oraz art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122, dalej: "u.o.z.")

Zobowiązanie § 16 ust. 1 pkt 4 regulaminu osób utrzymujących zwierzęta do sprawowania opieki w taki sposób, aby doszło do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, w szczególności: hałasu, odoru stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który stanowi jedynie o ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Brak w jakiejkolwiek ustawie upoważnienia dla rady gminy do takiej regulacji tego zagadnienia, jak uczyniono to w w/w przepisach skarżonego Regulaminu. Obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych stanowi powtórzenie ustawy, gdyż zgodnie z art. 91 Kodeku wykroczeń: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany".

Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej. Materia uregulowana w § 13 ust. 1 pkt 3, w § 13 ust. 3 oraz w § 16 ust. 1 pkt 4 oraz § 16 ust. 2 regulaminu jest uregulowana w przepisach rangi ustawowej tj. w Kodeksie Wykroczeń - art. 51, 77, 91, 108 Kodeksu Wykroczeń. Przykładowo kto szczuje psem człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 108 Kodeksu Wykroczeń). Zgodnie z treścią art. 78 Kodeksu Wykroczeń kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.

Z kolei uregulowanie w § 15 ust. 2 regulaminu, w jakiej odległości od granic działki należy ustawić ule pszczele wkracza w materię regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego (prawo sąsiedzkie) i stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Przekroczenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ustawy nastąpiło także określenie w § 17 regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją. Rada gminy uprawniona i zobowiązana jest bowiem tylko do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji.

Analiza zapisów § 17 regulaminu prowadzi do wniosku, iż Rada Gminy G. nie określiła ani terminu ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Nie sposób przyjąć, że wykonaniem tego obowiązku jest nałożenie na właścicieli nieruchomości z całego obszaru gminy w jednym czasie deratyzacji. Zapis regulaminu uznać zatem należy za zbyt ogólny, zwłaszcza że w ustawie mowa jest o obszarach i terminach.

Uzasadniając celowość skargi Prokurator wskazał na art. 8 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Prokuratora - mając na uwadze rodzaj i ilość stwierdzonych uchybień w kontekście wymogów stawianych regulaminowi utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który w myśl art. 4 ust. 1 u.c.p.g. oraz okoliczność, iż jest on jest aktem prawa miejscowego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych zapisów regulaminu oznaczałoby w niniejszej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przedmiotowa uchwała została zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zapisy uchwały wskazane prze Prokuratora jako wadliwe zostały dodane do projektu uchwały na podstawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]10.2019 r.

Sporna uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., Wojewoda nie skorzystał z przysługującego prawa i nie wydał w stosunku do przedmiotowej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w części bądź w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wzorcem normatywnym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały były przepisy prawa materialnego w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U.

z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a tego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.

4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rzecz ma się z wynikającą z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249).

Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zastrzeżenia Prokuratora zgłoszone względem § 3 pkt 5 regulaminu, są uzasadnione albowiem w tym przypadku doszło do nieuprawionego prawem przekroczenia granic delegacji ustawowej, a zarazem do nieuprawionej modyfikacji w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości oraz powtórzenia treści przepisu upoważniającego do stanowienia stosownych regulacji.

W § 3 pkt 5 regulaminu nakazano uprzątnięcie właścicielom nieruchomości po opadach: błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników, wskazując, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piachem chodnika.

W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie po pierwsze zawiera powtórzenie wprost treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. tj. "uprzątanie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", który stanowi o zakresie regulacji przez gminę szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, wydawnictwo PWN, Warszawa 2008 r., wymóg to m.in. norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, postulat; czynnik od którego uzależnione jest istnienie, zajście czegoś. Zasada to min. prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami, także formuła wyjaśniająca to prawo, reguła; norma postępowania uznana przez kogoś lub jakieś środowisko za słuszną i obowiązującą; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju tryb lub sposób postępowania w określonych okolicznościach, reguła.

Według Słownika Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka wydawnictwo PWN, Warszawa 1996 r. wymóg to norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zasada to m.in. teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, reguła; normy postępowania uznane przez kogoś za obowiązujące.

Wskazać należy, że wyjaśnienie pojęć "zasada" i "wymóg" w obu słownikach jest zbieżne. Zdaniem Sądu, za wymóg na tle przepisów u.c.p.g. należy rozumieć warunek, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, zaś za zasadę - normę postępowania uznaną przez radę gminy za obowiązującą na jej terenie.

Stąd powtórzenie ww treści z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie wypełnia delegacji.

Ponadto regulacja § 3 pkt 5 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., który uprawnia do określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń – ale - z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Tym samym, przepis § 3 pkt 5 regulaminu Rady Gminy stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości.

Ponadto Rada Gminy po słowach "a także nieruchomości..." wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z podwórzy, przejść, brak itp. bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie – jak to uczyniła - w odniesieniu do "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" oraz w odniesieniu do nieruchomości w tym bram, przejść, podwórzy itp. na nałożenie obowiązku na uprzątanie zanieczyszczeń w obrębie nieruchomości powszechnie dostępnych (a więc nie tylko do użytku publicznego, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych). Podkreślić należy, że regulamin ma określać obowiązki względem terenu użytku wspólnego, a nie prywatnego,

Zasadny okazał się zarzut dotyczący istotnego naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. i wprowadzenie w § 3 pkt. 6 regulaminu obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych na skutek budów i remontów lokali oraz budynków a nie jak wskazał Prokurator art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęć "pozbywania się" i "odbierania" odpadów, a upoważnienie dla rady gminy do uregulowania tych zagadnień zawarł w dwóch różnych przepisach, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - adresowanym do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i art. 6r ust. 3 u.c.p.g. - adresowanym do odbierających te odpady od ww. podmiotów. Pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, stąd nie można nakładać obowiązku usuwania odpadów budowlanych bez uwzględnienia sposobu i terminu ich odbioru. Rada pomimo delegacji w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie określiła jednak sposobu pozbywania się odpadów budowlanych.

Ponadto w ocenie Sądu, taki sposób sformułowania w § 3 pkt. 6 regulaminu "niezwłoczne" pozbywanie się materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, albowiem jest to sformułowanie nieostre, pojęcie niedookreślone, mogące stwarzać wątpliwości przy stosowaniu przepisu. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania, co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna.

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora wskazać należy, że co do zasady o istotnym naruszeniu prawa nie może decydować sam fakt zawarcia w regulaminie materii właściwej dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. Zdaniem Sądu, skoro uregulowania te znajdują upoważnienie ustawowe, to fakt, iż zostałyby one zawarte w regulaminie, a nie w odrębnej uchwale, stanowi jedynie o nieistotnym naruszeniu prawa. Stąd ta argumentacja Prokuratora nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia § 12 ust. 1 regulaminu należy zauważyć, że przepis ten nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia ludzi i zwierząt, po pierwsze nie wskazując o jakie działania chodzi a po drugie wykracza poza delegację ustawową tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 albowiem dotyczy również ochrony zwierząt.

Uchwała posługuje się pojęciami niedookreślonymi, mogącymi stwarzać wątpliwości przy stosowaniu przepisu. Rada nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "zachowania bezpieczeństwa", "środków ostrożności", wskazanie, że chodzi o "zapewniających ochronę przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia" nie jest wystarczająco jasne. Natomiast brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania, co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu, świadczy to o istotnej wadliwości zaskarżonego postanowienia.

W tym miejscu wskazać należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14), który Sąd orzekający w sprawie podziela i uważa za swój, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. ma odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przywołanym przepisie nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Tym samym, zdaniem Sądu, ustawodawca dopuszcza pewien zakres dyskrecjonalności lokalnego prawodawcy w określaniu rodzaju i charakteru obowiązków tych osób, pod warunkiem zachowania pewnych standardów, w tym zasady proporcjonalności.

Odnośnie § 13 ust. 1 pkt 1 zdanie drugie regulaminu, zdaniem Sądu, przepis ten nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, będąc bardziej rygorystyczny niż unormowanie wynikające z art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Co więcej, z przytoczonego art. 1 ust. 1 zd. 2 u.o.z. wynika, że człowiek jest winien zwierzęciu poszanowanie, ochronę i opiekę. W tym kontekście nie uwzględnianie indywidualnych potrzeb zwierzęcia należy ocenić jako niehumanitarne i sprzeczne z przepisami prawa. Stąd warunki, umożliwiające zwolnienie psa ze smyczy i jednocześnie bezwzględnego nakazu nałożenia psu kagańca, nie uwzględnia specyficznych cech zwierzęcia i może prowadzić do jego niehumanitarnego traktowania. Wprowadzając przepis tej treści Rada pominęła też całkowicie regulację art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającą puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Zatem materia, do której odnosi się ww. przepis regulaminu została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Ponadto, formułując warunki zwolnienia psa ze smyczy, organ uchwałodawczy posługuje się zwrotami niedookreślonymi, jak "miejsca mało uczęszczane" czy "sprawowanie bezpośredniej kontroli". Natomiast konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bk 217/20, dostępny w CBOSA).

Stąd zasadne jest uznanie nieważności zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 regulaminu we wskazanej w sentencji wyroku części.

Za zasadny sąd uznał także zarzut Prokuratora dotyczący zapisu § 17 regulaminu, zgodnie z którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać szczegółowe zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak to uczyniono w § 17 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost bowiem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Gdzie "wyznaczyć" winno być rozumiane, zdaniem Sądu, jako: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087).

Zatem, sformułowanie zawarte w zaskarżonym regulaminie nie wypełnia, w ocenie Sądu, dyspozycji wyżej omawianego przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18). Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji.

Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, że potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Uznając za istotne naruszenie prawa to, że w ramach zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w § 17 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny przekroczył zakres upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnił celu, któremu ma służyć norma upoważniająca, Sąd stwierdził nieważność § 17 regulaminu we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.

W § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 regulaminu, wskazano, że utrzymujący zwierzęta domowe, posiadacz zwierząt gospodarskich jest zobowiązany usuwać nieczystości, zanieczyszczenia pozostawione przez zwierzęta. Jak wyżej wskazano, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, zatem w ocenie Sądu, Rada Gminy w § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 regulaminu nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Zobowiązanie osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich do gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości, tak aby nie dopuścić do zanieczyszczania nieruchomości, uznać należy za służące osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną ich wprowadzenia, tj. określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich (art. 4 ust. 2 pkt 7u.c.p.g.).

W ocenie Sądu zaskarżone przepisy nie przekraczają również upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zobowiązanie do zapewnienia właściwej opieki nad zwierzętami w celu niedopuszczenia do zanieczyszczania otoczenia mieści się w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi i zanieczyszczeniem terenów służących do wspólnego użytku.

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora wskazać należy, że stosownie do art. 91 k.w, kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany.

W ocenie Sądu, przepis art. 91 k.w. nie pokrywa się z w § § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 regulaminu. Można mówić jedynie o skrzyżowaniu się zakresów obu tych przepisów w części zanieczyszczenia drogi publicznej. Należy pamiętać, że ulica jest drogą, ale może nie być drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie niniejszej sprawy – Dz. U. z 2015 r. poz. 460), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Rodzaje dróg wymienia art. 2 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, usunięcie zanieczyszczeń znacznie szerszej określono w § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 regulaminu, odnosząc je do klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, miejsc publicznych takich jak ulic i placów, chodników, zieleńców (§ 13 ust. 1 pkt 3) czy chodników (§ 16 ust. 1 pkt 4 regulaminu). Podmiotem, do którego skierowany jest art. 91 k.w. jest każda osoba, zaś § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 regulaminu – utrzymujący zwierzęta, którym może być osoba fizyczna, jak i osoba prawna. W art. 91 k.w. mówi się ogólnie o zanieczyszczeniach i to stwarzających zagrożenie dla ruchu, zaś w § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 regulaminu o usuwaniu odchodów zwierzęcych w celu utrzymania porządku i czystości.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska Prokuratora o zbędności uregulowania § 13 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 regulaminu wobec powtórzenia regulacji z art. 91 k.w.

Podobnie zakaz szczucia psów lub doprowadzenia ich do stanu, w którym mogą stać się niebezpieczne dla człowieka lub innego zwierzęcia wyczerpuje dyspozycje delegacji ustawowej w zakresie ochrony przed zagrożeniami ze strony zwierząt domowych. Przy czym jako zbyt daleko idące traktować należy twierdzenia Prokuratora, jakoby materia z § 13 ust. 3 regulaminu została już uregulowana przepisami art. 51, 77, 78, 91 i 108 k.w. Zestawienie treści § 13 ust. 3 regulaminu z ww. przepisami Kodeksu wykroczeń nie pozwala na przyjęcie, aby ich zakresy normatywne były tożsame. W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że powołane przepisy Kodeksu wykroczeń stanowią normy prawa karnego penalizujące określone w hipotezie normy zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji prawa karnego, zaś zapisy regulaminu określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Co istotne nie tylko budowa normy jest inna, ale także sama dyspozycja przepisów Kodeksu wykroczeń i regulaminu nie pokrywa się.

Dostrzec należy, że chociażby w przypadku art. 78 k.w. mowa jest o drażnieniu i płoszeniu zwierząt, a tych kwestii regulamin nie porusza. Poza tym w przypadku regulaminu adresatem jest utrzymujący zwierzęcia domowego, zaś normy zawarte w Kodeksie wykroczeń dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego.

Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora co do uregulowania § 15 ust. 2 regulaminu.

Art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2132) pszczoła miodna należy do zwierząt gospodarskich. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. podobnie jak nakazanie, aby ule były ustawione w konkretnej odległości od granicy nieruchomości. Ustalenie stref, w których ule z pszczołami nie mogą być ustawiane należy zatem potraktować jako realizację ustawowej delegacji poprzez określenie obszarów, na których pszczoły nie mogą być utrzymywane. W obu przypadkach regulacje te dotyczą wymagań co do utrzymania pszczół służących celowi o jakim mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. tj. utrzymaniu porządku.

Ponadto odnosząc się do zarzutów Prokuratora, że samoistna podstawą do stwierdzenia nieważności może być okoliczność powtórzenia istniejących regulacji wskazać należy, że w regulaminie dopuszczalne jest przytaczanie przepisów ustaw, w celach informacyjnych. Stąd każdorazowo należy poddać analizie zaskarżoną regulację aby uznać czy doszło do poinformowania o istniejących obowiązkach czy nakazania określonego działania lub zaniechania przez Radę Gminy i odniesienia takiej regulacji do upoważnienia ustawowego dającego prawo Radzie Gminy ich formułowania.

Mając to wszystko na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność § 3 pkt 5, § 3 pkt 6, § 12 ust. 1, § 17 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz w punkcie drugim wyroku § 13 ust. 1 pkt 1 w części. Z kolei w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym § 13 ust. 1 pkt 3, § 13 ust. 3, § 15 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2 regulaminu.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze.zm.). Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).