Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosków Spółki A. z dnia [...] postanowił:
- 1) przyznać Spółce A. wynagrodzenie za przechowanie 26 pojazdów w łącznej kwocie [...] zł, tj. za [...] dób, po stawkach: [...] zł do dnia [...] za [...] doby; [...] zł od dnia [...] do dnia [...] za [...] doby oraz [...] zł od dnia [...] do dnia odbioru za [...] doby, według załącznika do postanowienia,
- 2) odmówić zwrotu wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę [...] oraz [...] zł za dobę przechowania pojazdów w poszczególnych okresach,
- 3) zawiesić postępowanie, w części dotyczącej przyznania wynagrodzenia za okres przed [...], do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka A. domagając się jego uchylenia. Zdaniem skarżącej, organ I instancji powinien uwzględnić okoliczność, że wyznaczenie jej do przechowania pojazdów usuniętych z drogi nastąpiło w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ. Prezydent Miasta ogłosił konkurs na świadczenie tych usług. Integralną częścią oferty Spółki był cennik na usługi przechowania pojazdów, który organ zaakceptował. Ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa zasad ustalania wynagrodzenia dla dozorcy, powszechnie przyjęto w orzecznictwie sądowym, że organ powinien posiłkować się art. 836 K.c., zgodnie z którym: jeżeli wysokość wynagrodzenia nie została określona w umowie lub taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Tak więc, skoro wynagrodzenie zostało określone w cenniku zaakceptowanym przez organ, ustalenie wysokości wynagrodzenia poprzez porównanie z innymi przedsiębiorcami jest bezzasadne.
Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że zastosowana przez organ
I instancji metoda porównawcza, w celu określenia stawki wynagrodzenia, narusza prawo, skoro przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Porównanie dokonane przez organ I instancji nie spełnia tego wymogu. Spółka podała, że nie są jej znane przypadki, aby parkingi depozytowe stosowały rozliczenie w formie abonamentu, a następnie dzieliły stawkę miesięczną na doby. Organ I instancji ustalając wynagrodzenie w ten sposób miał na celu jego zaniżenie, bowiem dobowy koszt przechowania na parkingach w [...] jest wyższy i zależny od standardu parkingu.
Ponadto Spółka podniosła, iż do porównania należałoby zastosować stawki z innych parkingów depozytowych o zbliżonym standardzie, stosowane w tym samym okresie z innych miast o podobnej wielkości. Dopiero bowiem posłużenie się dla prawidłowego obliczenia wynagrodzenia za dozór, stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwoli na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny niż posługiwanie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi strzeżone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie usuwania pojazdów z drogi, ich przechowania oraz zapłaty związanych z tym kosztów uregulowane zostały w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej "P.r.d."). Przepis art. 130a ww. ustawy wskazuje przypadki usuwania pojazdów z drogi. Podmiot przechowujący pojazd usunięty w trybie art. 130a P.r.d., na mocy odesłania do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "u.p.e.a."), uważany jest za dozorcę zajętej ruchomości. Zasady przyznawania wynagrodzenia dozorcy określa przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Jednocześnie zgodnie z § 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237) przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W niniejszej sprawie Spółka A. wnioskami z dnia [...] zwróciła się do organu I instancji o wynagrodzenie za przechowanie pojazdów: [...], wobec których orzeczono przepadek na rzecz Gminy Miasto.
Wymienione pojazdy zostały usunięte z drogi stosownie do dyspozycji Policji i dostarczone na parking strzeżony wnioskodawcy znajdujący się przy ul. [...], a następnie odebrane i przekazane do Stacji B. lub stacji D. bądź też zbyte w drodze licytacji publicznej. Organ odwoławczy ustalił dla każdego z pojazdów z osobna datę usunięcia z drogi, datę oddania do demontażu lub zbycia w drodze licytacji publicznej i odebrania z parkingu.
Dalej Kolegium podniosło, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia pomiędzy Prezydentem Miasta a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru pojazdów w części dotyczącej okresu przed [...], a zatem zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania w tej części do czasu wydania orzeczenia przez Sąd. Z tego też względu uzasadnione jest przyjęcie jako początkowej daty do rozliczeń dzień [...], zaś jako końcowej daty, dzień odbioru pojazdów z parkingu i oddania ich do stacji demontażu bądź też odbioru przez nabywców w dniu licytacji publicznej.
Organ II instancji zaznaczył, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 K.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka - wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny.
Nie obowiązują zarówno unormowania umowne, jak również taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw również do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawa Prawo o ruchu drogowym. Tak więc, nieuzasadnione jest żądanie skarżącej ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów w wysokości [...] zł za dobę stosownie do uchwały Rady Miasta wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. (zgodnie z wnioskami strony) ani stosownie do umowy zawartej pomiędzy Gminą Miasto, a skarżącą Spółką w trybie art. 130a ust. 5 P.r.d. (zgodnie z zarzutem zażalenia).
Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 K.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie 102 § 2 u.p.e.a. orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, tj.: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności. Wyrażany jest też pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi, gdyż pozwala to na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zarówno w zakresie wysokości stawek stosowanych przez parkingi depozytowe jak i inne parkingi strzeżone. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że firma D. za przechowywanie pojazdów na parkingu przy ul. [...] z innymi podmiotami, tj. Izbą Celną, Policją, rozliczała się według stawek:
- - w 2010 r. i 2011 r. odpowiednio [...] zł netto + podatek VAT (tj. [...] zł brutto w 2010 r. i [...] zł brutto w 2011 r.) oraz [...] zł brutto,
- - w 2012 r. odpowiednio [...] zł netto + podatek VAT (tj. [...] zł brutto) oraz [...] zł brutto.
Z uwagi na fakt, iż firma D. rozliczała się z ww. podmiotami według dwóch różnych stawek, Kolegium uznało, iż zasadne jest przyjęcie stawki wyższej
- - korzystniejszej dla wnioskodawcy, tj. [...] zł za dobę w 2010 r., [...] zł za dobę w 2011 r. i [...] zł za dobę w 2012 r.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta dodatkowo dokonał analizy stawek opłat stosowanych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone na terenie miasta. Analiza ta wykazała, iż stawki opłat abonamentu miesięcznego (najbardziej zbliżonego do długotrwałego przechowania pojazdu) wahają się od 100,00 zł do 180,00 zł, a zatem "pojazdodoba" przechowania pojazdu wynosi 3,30 zł - 6,00 zł (średnio 4,65 zł). Analiza pozwala na wniosek, że stawka żądana przez stronę w wysokości [...] zł znacznie przekracza wysokość opłat abonamentowych, a nawet incydentalnego przechowania, którego dobowa stawka wynosi średnio 15,00 zł.
Następnie organ odwoławczy uwzględniając ustalone stawki wynagrodzenia dla wnioskodawcy, przedstawił szczegółowe rozliczenie za poszczególne pojazdy, na łączną kwotę [...] zł.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż do ustalenia wysokości wynagrodzenia przyjęto stawkę stosowaną przez parking, na którym przechowywane były pojazdy usunięte z drogi jak i zabezpieczone do postępowań określonych organów. Organ I instancji dokonał analizy stawek stosowanych przez parking depozytowy i inne parkingi strzeżone, jednakże ostatecznie do wyliczenia wysokości wynagrodzenia przyjął stawkę stosowaną przez parking depozytowy. Dodatkowa analiza stawek stosowanych przez inne parkingi strzeżone pozwoliła na wniosek, iż przyjęta do ustalenia wynagrodzenia stawka jest prawidłowa.
Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że zakres obowiązków "przechowawcy depozytowego" i "przechowawcy parkingu strzeżonego" różni się nieznacznie. W obu przypadkach pojazdy są pozostawiane na parkingu oświetlonym, ogrodzonym i strzeżonym całodobowo. W przypadku dozorowania pojazdów parking strony, na mocy zawartej umowy, zobowiązany był prowadzić rejestr zleceń (inne parkingi również prowadzą ewidencję pojazdów przechowywanych godzinowo, dobowo, abonamentowo), pobierać opłaty i wystawiać rachunki (co wykonują również inne parkingi), zapewnić całodobową łączność telefoniczną i całodobową dyspozycyjność pracowników niezbędnych do realizacji usługi przechowania (skoro inne parkingi są dozorowane, strzeżone to posiadają łączność i pracowników lub firmy do strzeżenia parkingów) itd. Zakres obowiązków parkingu strony, wynikający z zapisów umowy, różni się od zakresu obowiązków innych parkingów tym, że parking strony zobowiązany był do przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz do przestrzegania przepisów dotyczących współdziałania z podmiotami uprawnionymi do podejmowania decyzji o usuwaniu pojazdu (obowiązek wydania pojazdu po okazaniu zezwolenia oraz informowania organu wydającego dyspozycję o nieodebraniu pojazdu przez właściciela w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia).
Zdaniem Kolegium trudno uznać, aby różnice te miały znaczący wpływ na wysokość wynagrodzenia z tytułu przechowania pojazdu, w szczególności po stawce [...] zł. Wartość przechowywanych pojazdów - porzuconych, całkowicie zużytych, ostatecznie oddanych do stacji demontażu - odpowiadała wartości złomu. Tym samym obowiązki i ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie dozorowanych pojazdów były znikome.
Ponadto zdaniem Kolegium ustalenie wysokości stawki stosowanej przez Formę D. w rozliczeniach z dwoma podmiotami jest wystarczające do obliczenia i przyznania Spółce należnego wynagrodzenia. Tym samym nie jest konieczne prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stawek stosowanych przez inne parkingi depozytowe, w tym samym okresie, w innych miastach o podobnej wielkości.
Spółka A. zaskarżyła ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a.
W skardze skarżąca podniosła, że organ wydając postanowienie całkowicie pominął zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano jej ofertę. Brak włączenia dowodów z tamtego postępowania uniemożliwia stwierdzenie, czy Rada Miasta podejmując uchwałę o wysokości stawek za przechowanie pojazdów uwzględniła w niej kryteria przewidziane prawem. Nieuwzględnienie tamtego postępowania narusza także zasadę zaufania do organów Państwa. Wyrażając zgodę na wykonywanie przechowania pojazdów na potrzeby postępowania administracyjnego skarżąca opierała się na ustalonych i zaaprobowanych przez właściwy organ stawkach. Późniejsze ich ustalenie (po wykonaniu usługi) na znacznie niższym poziomie pozbawia skarżącą należnego jej wynagrodzenia i narusza jej słuszny interes. Także ustalenia SKO jakoby Prezydent Miasta dokonał rzetelnej analizy porównawczej dotyczącej poziomu cen za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym są błędne.
W rzeczywistości nie doszło bowiem do żadnego porównania. Organ oparł się na cenniku jednego podmiotu, który dodatkowo w tym okresie nie przechowywał pojazdów usuniętych z drogi. Podmiot ten prowadził usługi na podstawie umów cywilnych z organami Państwa zawieranych w wyniku przetargów, gdzie główną przesłankę wyboru stanowiła cena. Jednakże przedsiębiorąca ten wypowiedział umowę na przechowanie pojazdów z powodu nieopłacalności. Przyjęcie stawki jednego podmiotu nie może być w żadnym stopniu uznane za porównanie.
Kolegium błędnie także przyjmuje, że zakres obowiązków przechowawcy parkingu strzeżonego i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi różni się nieznacznie.
Jak organ sam wskazał dozorca zobowiązany jest do przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi, co determinuje zachowanie znacznie większych przestrzeni parkingu. Zdarzały się bowiem sytuacje, kiedy występowała konieczność umieszczenia na parkingu kilku dużych samochodów ciężarowych jednocześnie. Pojazdy umieszczane na parkingu często były zamknięte, bez możliwości kierowania, wymagające dużo miejsca na rozładunek. Dużo większa musi być też powierzchnia przeznaczona na komunikację, ponieważ pojazdy dostarczane są przez pomoc drogową. Część pojazdów ze względu na uszkodzenia musi być rozładowywana i przemieszczana na parkingu za pomocą wózka widłowego. Powyższe powoduje, że zwykły parking strzeżony może mieć znacznie niższe ceny. Jednak żadna z tych okoliczności nie została w żaden sposób wyjaśniona. Żaden organ nie zwrócił się o wskazanie tych różnic. Oba organy bezpodstawnie, bez wskazania i udokumentowania swojego stanowiska wskazały, że nie widzą istotnych różnic w prowadzeniu tych dwóch rodzajów działalności.
Także obowiązek wydania pojazdu na wezwanie organu bez wcześniejszego uiszczenia należności jest istotną przesłanką wyróżniająca parking depozytowy. Konieczność oczekiwania na wynagrodzenie po kilka lat także uzasadnia podniesienie jego wysokości. I w tym przypadku organy bezpodstawnie przyjęły, że ta okoliczność nie ma wpływu na wysokość wynagrodzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym przyznano skarżącej Spółce jako dozorcy wynagrodzenie za przechowywanie 26 pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej "P.r.d."), w stosunku co do których orzeczono przepadek na rzecz Gminy Miasto.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.-zwanej dalej "u.p.e.a.") znajdujący zastosowanie na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny (starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sama zasadność żądania wynagrodzenia, natomiast spór budzi wysokość należnego wynagrodzenia w aspekcie kryterium przyjętego do ustalenia należności oraz zastosowanej metody porównawczej pozwalającej na określenie stawki dobowej opłaty. Strona skarżąca bowiem stanęła na stanowisku, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły do obliczenia tego wynagrodzenia stawki dobowe ustalone w oparciu o analizę rynku lokalnego, w sytuacji gdy powinny uwzględnić inną, wyższą stawkę jako: 1) wynikającą z zaakceptowanej przez organ oferty, której integralną częścią był cennik na usługi przechowywania pojazdów, 2) potwierdzoną stosowną umową zawartą z organem i 3) znajdującą odzwierciedlenie w uchwale Rady Miasta o wysokości stawek za przechowywanie pojazdów.
Nadto Spółka podważyła prawidłowość doboru parkingów jakie zostały uwzględnione do porównania stawek opłat istniejących w stosunkach danego rodzaju. Tak sformułowane zarzuty skargi przesądzają, że skarżąca de facto upatruje nie tylko naruszenia przepisów postępowania ale również i przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych oraz faktycznych do zakwestionowania ustalonej przez organy dobowej stawki za dozór sprawowany przez Spółkę co do pojazdów objętych żądaniem przyznania wynagrodzenia, a tym samym i prawidłowości wyliczonej kwoty przysługującej stronie z tytułu przechowywania pojazdów. W tym względzie należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko organu odwoławczego i przytoczoną na jego poparcie argumentację.
W związku z całkowicie chybionymi wywodami skargi co do okoliczności warunkujących ustalenie przysługującego wynagrodzenia wyłania się tu potrzeba zaakcentowania, że przepis art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak i żaden inny przepis tej ustawy nie określa kryteriów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego za dozór pojazdów usuniętych z drogi, które przeszły na własność powiatu. Z tego też powodu w orzecznictwie przyjęto, że w tym zakresie należy posiłkować się art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - zwanej dalej "K.c."), w myśl którego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Stosowanie tego przepisu nie oznacza – jak zdaje się przyjmuje to strona skarżąca - że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez organ administracji publicznej powinno być określane zgodnie z wykazem stawek opłat za przechowanie pojazdów (taryfa), czy też stawek zawartych w umowie.
Podkreślić należy, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie pojazdów usuniętych z drogi wobec których orzeczono przepadek na rzecz powiatu jest stosunkiem administracyjnym. Powyższe wynika z całokształtu unormowania art. 130a P.r.d., w którym mowa jest o przechowaniu pojazdu na parkingu w ramach władczych działań organu, a nie zobowiązania cywilnoprawnego.
Zgodnie z ust. 5f ww. przepisu: "usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że charakteru tego stosunku nie zmienia fakt, że pomiędzy podmiotem wyznaczonym do przechowywania takiego typu pojazdów, a organem administracji publicznej zostaje zawarta umowa cywilnoprawna, skoro administracyjne działania organów mogą być wykonywane w części przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej.
Za charakterem administracyjnym stosunku łączącego organ z jednostką prowadzącą parking opowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07 i stanowisko to zostało podzielone przez sądownictwo administracyjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 462/12, lex 1224002, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 205/11, lex nr 1215703). Skoro ustalenie wynagrodzenia następuje w drodze administracyjnej, a instytucja umowy czy taryfy należy do materii prawa cywilnego, zatem przy przyznawaniu wynagrodzenia należy stosować art. 836 K.c. tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. wyłączone jest więc w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2219/12, lex nr 1311513). Tak więc postanowienia umowy dotyczące stawek opłat oraz okoliczności towarzyszące jej zawarciu, tj. zaakceptowanie oferty i cennika nie wiążą organu przy ustaleniu wynagrodzenia za sprawowany dozór.
Również uchwała rady powiatu (rady miasta na prawach powiatu) o wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie stanowi podstawy do wyliczenia wynagrodzenia dozorcy za przechowanie pojazdów, co do których orzeczono przepadek, ponieważ uchwała ta dotyczy wyłącznie właścicieli pojazdów (ale nie powiatu lecz właścicieli pierwotnych) usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie art. 130a ust. 1 ww. ustawy. Nie jest wprawdzie, przy rozstrzyganiu sprawy o przyznanie wynagrodzenia za dozór, wykluczone odniesienie się przez organ do postanowień takiej uchwały, ale tylko jako dodatkowego kryterium, pomocnego przy ustaleniu opłaty za dozorowanie pojazdów. Pominięcie przez organ zagadnienia stawek wynikających z takiego rodzaju uchwały nie może zatem stanowić o naruszeniu prawa.
Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że organy orzekające obu instancji nie popełniły błędu nie załączając do akt administracyjnych niniejszej sprawy, materiałów dowodowych z postępowania o wyznaczenie strony jako jednostki uprawnionej do parkowania pojazdów. Dowód w postaci akt takiego postępowania, przy odpowiednim stosowaniu art. 836 K.c., pozostaje bez znaczenia dla załatwienia sprawy o przyznanie wynagrodzenia.
Podkreślić należy, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów zobowiązany jest do ustalenia okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na przyznane w rozstrzygnięciu prawo. Wszelkie inne kwestie nie związane z tym prawem, nie mogą zostać uwzględnione przez organ. Zatem w przypadku, gdy o wysokości należności za przechowanie pojazdów nie przesądzają postanowienia umowy zawartej pomiędzy skarżącą a organem, ani postanowienia oferty przyjętej przez organ, czy cennika do tej ofert jak i postanowienia uchwały wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d., to nie ma potrzeby badania, czy skarżąca składając ofertę kierowała się stawkami wynikającymi z uchwały Rady Miasta o wysokości stawek za przechowywanie pojazdów jak i czy "Rada Miasta podejmując uchwałę o wysokości stawek za przechowywanie pojazdów uwzględniła w niej kryteria przewidziane prawem".
W ocenie Sądu, chybiony jest także zarzut dotyczący doboru porównywalnych parkingów i adekwatności warunków ich funkcjonowania jak i wymaganych starań przy strzeżeniu rzeczy.
Ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdów w trybie administracyjnym - z uwagi na to, że odpowiadać ma kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach - wymaga niewątpliwie przeprowadzenia analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, co obliguje organ do odpowiedniego doboru parkingów do porównania.
Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w kontekście zebranego materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, że ta kwestia została należycie wyjaśniona i rozpatrzona, tj. z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Po pierwsze, przy ustaleniu wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie, organy słusznie objęły analizą stawki stosowane w latach 2010-2012 za przechowywanie pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań prowadzonych przez Izbę Celną jak i Komendę Miejską Policji. Takie parkingi aczkolwiek nie służą do przechowywania pojazdów w trybie wskazanym w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mniej jednak, pozwalają na określenie wynagrodzenia dozorcy pojazdów usuniętych z drogi w sposób precyzyjny i miarodajny z uwagi na to, że obowiązki dozorcy pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań jak i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi są w istocie porównywalne, zaś wymogi i standardy tych parkingów są co do zasady identyczne. Tak więc, organy były uprawnione do przyjęcia dla celów porównawczych parkingu prowadzonego w [...] dla izby celnej i policji, zaś argumentacja skarżącej w żaden sposób nie podważyła słuszności dokonanego wyboru.
Fakt, że z informacji uzyskanej z Izby Celnej jak i Komendy Miejskiej Policji wynika, że oba organy zawarły umowę o przechowywanie pojazdów z tą samą firmą prowadzącą parking depozytowy w [...], tj. firmą D., nie czyni niemożliwym dokonanie porównania. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem porównania stanowiły stawki należne jednej firmie ale w relacji do dwóch odrębnych podmiotów. W rezultacie opłaty za postój na parkingu pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań były zindywidualizowane i odmiennie określone w stosunku do organu celnego jak i organu policji. Koszt dobowej usługi przechowywania pojazdów osobowych w latach 2010-2011 r. obciążał Izbę Celną kwotą [...] zł netto (2010 r. - [...] brutto, 2011 r. - [...] zł brutto), zaś Komendę Policji [...] zł brutto.
Z kolei w 2012 r. koszt ten u pierwszego z ww. organów wyniósł [...] zł netto ([...] brutto), a u drugiego [...] zł brutto. Z powyższego wynika, że organ swoje ustalenia faktyczne co do obowiązujących stawek na rynku lokalnym parkingów depozytowych nie oparł na cenniku jednego podmiotu, lecz na stawkach wynikających z dwóch odmiennych stosunków prawnych, co wystarczające jest do dokonania porównania. Zauważyć należy, że organy obu instancji do obliczeń należnego wynagrodzenia, nie przyjęły średniej arytmetycznej wysokości opłat dobowych wynikających z analizy porównawczej rynku parkingów depozytowych, lecz z korzyścią dla skarżącej uwzględniły maksymalne stawki dobowe, jakie otrzymywała firma D. prowadząca parking depozytowy na terenie miasta, tj. [...] zł za dobę w 2010 r., [...] zł za dobę w 2011 r. i [...] zł za dobę w 2012 r.
Po drugie, niezależnie od dokonanego porównania stawek przyjętych do rozliczeń z tytułu postoju pojazdów na innym parkingu depozytowym, organy dokonały analizy rynku lokalnego parkingów strzeżonych. W aktach sprawy znajduje się wykaz 12 takich parkingów ze [...] wraz ze wskazaniem wysokości miesięcznego abonamentu i stawki dobowej wynikającej z abonamentu, zwanej przez organ "pojazdodoba". Określenie przez organ stawki dobowej parkingu poprzez podzielenie wysokości abonamentu miesięcznego przez liczbę 30 dni uznać należy za racjonalne działanie, skoro abonament miesięczny bardziej oddaje kalkulacje opłat związanych z długotrwałym przechowywaniem pojazdu, z którym mamy do czynienia także w przypadku dozoru sprawowanego co do samochodów parkowanych w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z ustaleń organów, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że pojazdodoba waha się od 3,30 zł do 6 zł, zaś średnia wynosi 4,65 zł. Nie mniej jednak ustalenia te stanowiły dla organu odwoławczego i organu I instancji wyłącznie dodatkowy argument przesądzający za trafnością przyjęcia do wyliczenia wynagrodzenia, stawki dobowej stosowanej przez parking depozytowy i za zasadnością odmowy przyznania wynagrodzenia według stawki wskazanej przez wnioskodawcę a kształtującej się na poziomie [...] zł. W tej sytuacji nawet gdyby przyznać rację skarżącej, że zakres obowiązków dozorcy pojazdu usuniętego z drogi różni się znacznie do obowiązków podmiotu prowadzącego parking strzeżony to i tak ta okoliczność nie miałaby istotnego wpływu na wynik postępowania, skoro opłaty parkingów komercyjnych nie stanowiły podstawy faktycznej przyjętych przez organy stawek dobowych do obliczeń przysługujących Spółce należności za dozór.
Niezależnie od powyższego podnieść należy, że argumenty skargi świadczące
- - w ocenie strony - o nieadekwatności warunków parkingu strzeżonego jak i wynagrodzenia w stosunku do parkingu depozytowego, a odnoszące się do wymogów posiadania przez dozorcę większej powierzchni, czy przestrzeni manewrowej, nie do końca są przekonywujące, skoro na parkingach strzeżonych niejednokrotnie pojazdy również przywożone są na lawetach np. w sytuacji zakupu pojazdu wyrejestrowanego z innego kraju. Z kolei obowiązek ciążący na dozorcy przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie stanowi o znaczącym wpływie na wysokość wynagrodzenia, zwłaszcza, że z drugiej strony obowiązki jak i ryzyko tego przechowawcy względem pojazdów mających niejednokrotnie wartość złomu (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) nie są tak znaczne jak w przypadku podmiotu prowadzającego parking strzeżony. Z kolei fakt stosowania wózka widłowego przy rozładunku czy przemieszczaniu na parkingu depozytowym nie ma żadnego wpływu na wysokość wynagrodzenia dozorcy, ponieważ związane z tym koszty stanowią konieczne wydatki, które przyznawane są odrębnie i niezależnie od wynagrodzenia, o ile przechowawca złoży stosowny wniosek.
Reasumując, należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się żadnego innego naruszenia prawa, zatem przyznanie wynagrodzenia z uwzględnieniem niższych od wnioskowanych stawek dobowych było prawnie uzasadnione.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.