Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa, zwróciła się do Prezydenta Miasta o wygaśnięcie decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę B. i W.L. na nieruchomości przy ul. [...]. We wniosku wskazano, że inwestorzy, pomimo upływu ponad 10 lat nie podjęli rozpoczęcia budowy na terenie objętym pozwoleniem na budowę.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 i art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...]. udzielającej B. i W.L. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na samodzielny lokal mieszkalny wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z tym lokalem w tym min. przebudową wewnętrznej instalacji gazowej i montażem pieca gazowego do celów grzewczych i bytowych, na nieruchomości przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po wpłynięciu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie. W dniu [...] r. inwestor złożył w organie dziennik budowy nr [...], z którego wynika, że budowę rozpoczęto dnia [...] r. i nie została ona przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. W związku z powyższym, w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] r. nie wygasła.
W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności poprzez nie wskazanie dowodów na których oparł się organ I instancji wydając skarżoną decyzję,
- - art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
- - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
- - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie.
Odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność, czy wpisy w dzienniku budowy prowadzonym w oparciu o decyzję z dnia [...] r. zostały poczynione w datach, które tym wpisom są przypisane.
W toku postępowania odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa pismem z dnia [...] r. wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 77 § 3 w zw. z art. 78 K.p.a. dowodów, poprzez:
- - przesłuchanie w charakterze strony członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz w charakterze świadka administratora nieruchomości na okoliczność przeprowadzenia przez inwestorów robót budowlanych opisanych w dzienniku budowy oraz na okoliczność, czy roboty te zostały dokonane w datach określonych wpisami do dziennika budowy,
- - przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność, czy wpisy w dzienniku budowy zostały dokonane rzeczywiście w datach, które są tym wpisom przypisane, oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność, czy roboty budowlane opisane w przedmiotowym dzienniku budowy zostały rzeczywiście dokonane i czy zostały dokonane w datach określonych wpisami do dziennika budowy.
Ponadto, wniesiono o zażądanie od Prezydenta Miasta akt postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia inwestorom decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, polegającego na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul.[...], w tym umowy z dnia [...] r., w oparciu o którą stwierdzono posiadanie przez inwestorów tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] udzielającej B. i W.L. pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego wszczęcia postępowania, gdyż pomimo złożenia wniosku przez Wspólnotę Mieszkaniową o wszczęcie postępowania, postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu, a następnie umorzono jako bezprzedmiotowe. Tymczasem, skoro złożony został wniosek o wszczęcie postępowania i pochodził on od podmiotu posiadającego przymiot strony, organ winien wszcząć postępowanie na wniosek strony, a następnie, po jego rozpatrzeniu, wydać decyzję merytoryczną. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi konieczność zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony przez organ II instancji, jest kompletny i nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Wojewoda zaznaczył, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy oraz moment ich dokonania, jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Powołując się na przepis art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że wpisy zawarte w dzienniku budowy korzystają z domniemania prawdziwości ich treści, co czyni z tego dokumentu bardzo silny środek dowodowy.
Organ za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 77 K.p.a., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zdaniem organu, nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków czy też strony, na okoliczność rzeczywistego przeprowadzenia przez inwestorów robót budowlanych wskazanych w dzienniku budowy oraz faktycznego terminu ich przeprowadzenia. Stan faktyczny i prawny ustalony został na podstawie dziennika budowy. Odwołująca się w toku postępowania nie przedłożyła, ani nie wskazała żadnych dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości świadczyłyby, że wykazane w dzienniku budowy roboty nie zostały przeprowadzone, czy też przeprowadzone były w innym terminie. Organ uznał więc za bezzasadne wnioski o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia momentu dokonania wpisów w dzienniku budowy oraz opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność rzeczywistego wykonania robót w nim wskazanych, skoro wskazane w dzienniku budowy roboty zostały już rozpoczęte czy nawet zrealizowane.
Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli Wspólnota zarzuca niezgodność wpisów w dzienniku budowy z rzeczywistością, to zarzut ten stanowi zarzut sfałszowania dokumentu, a do jego zbadania właściwe są organy ścigania, a nie ograny administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero stwierdzenie takiego sfałszowania orzeczeniem organu lub sądu, stanowiłoby podstawę do zakwestionowania prawdziwości wpisów w dzienniku budowy i zobowiązywało by organ do posłużenia się innymi środkami dowodowymi. Za bezcelowe uznał organ zobowiązywanie organu I instancji do przesłania akt w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż akta te dotyczącą czynności przeprowadzonych przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Nie zawierają więc informacji, czy roboty budowlane rozpoczęte zostały z zachowaniem ustawowego terminu i czy przerwy między robotami nie trwały dłużej niż 3 lata. Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 107 K.p.a., gdyż organ I instancji wprost w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalony został w oparciu o wpisy w dzienniku budowy.
Nie przytoczenie treści przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, nie miało wpływu na wynik postępowania i prawa skarżącej. Z przedłożonego dziennika budowy nie wynika bowiem, aby przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta z naruszeniem ustawowego terminu, ani też żeby przerwy między wykonanymi robotami były dłuższe niż 3 lata. W ocenie Wojewody, organ I instancji wydając skarżoną decyzję w swoim działaniu nie dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego i nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 80 K.p.a.
Decyzję Wojewody, Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wyrażające się w nieprzeprowadzeniu przez organ szeregu dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, w postaci oświadczeń stron, zeznań świadków, opinii biegłego oraz dokumentów;
- - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. gdyż, skarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności organ nie wskazał konkretnych przesłanek faktycznych oraz przepisów prawa, na podstawie których wydał przedmiotową decyzję,
- - art. 80 K.p.a. wskutek dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na dowodzie w postaci dziennika budowy przedłożonego przez inwestora, a pominięciu dowodów wnioskowanych przez skarżącą i w konsekwencji dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania,
- - art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, choć niekompletny materiał dowodowy zgromadzony przez organ uniemożliwił prawidłową ocenę wystąpienia przedmiotowych przesłanek;
- - art. 45 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że dziennik budowy w toku postępowania administracyjnego ma walor dowodu niepodważalnego.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ administracji drugiej instancji z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło w konsekwencji uniemożliwić prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w myśl w 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, za przedmiot miało rozpoznanie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.". W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ administracji publicznej jest więc obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Jeśli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym dopuszczającym wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające fakt wygaśnięcia musi mieć walor pewności oparty na bezspornym materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. II SA/Gd 195/04).
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w zakresie wspomnianego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji opierając się wyłącznie na treści dziennika budowy, stwierdził, że z dokumentu tego nie wynika, żeby inwestycja została rozpoczęta z naruszeniem ustawowego terminu, ani też aby przerwy między wykonywanymi robotami były dłuższe niż 3 lata. Przypisując dziennikowi budowy priorytetowe znaczenie organ uznał, iż dziennik budowy ma walor dokumentu urzędowego i na jego podstawie ustalono stan faktyczny i prawny.
Zgodnie z art. 76 §1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Zgodzić się można ze stanowiskiem organu, iż dziennik budowy ma rangę stosunkowo silnego środka dowodowego, jednakże nie oznacza to, że jest to dokument niepodważalny. W sytuacji gdy strona kwestionuje jego prawdziwość, zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego jego treści. Zapis w dzienniku budowy korzysta z domniemania prawdziwości, ale możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika, m.in. wówczas gdy nie jest prowadzony zgodnie z wymogami (Prawo budowlane.
Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego C.H.Beck 2011, str. 501). Powinnością organu w takiej sytuacji, było szczególnie wnikliwe i wyczerpujące rozpatrzenie wszystkich zarzutów oraz przeprowadzenie zgłoszonych przez skarżącą koniecznych dowodów i poddanie ich wszechstronnej ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a.
W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy ściśle określonego środka dowodowego. Zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Przeprowadzenie wnioskowanego przez Wspólnotę dowodu o przesłuchanie świadków w sprawie czy też dokonanie z urzędu oględzin miejsca robót budowlanych nie byłoby naruszeniem przepisów prawa, wręcz przeciwnie Kodeks postępowania administracyjnego w Rozdziale 4. Dowody dopuszcza te środki przykładowo jako dowody, które organ może przeprowadzić zmierzając do wyjaśnienia sprawy.
Przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jako przepis szczególny określający warunki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa, wskazuje na dwa stany faktyczne: nie rozpoczęcie budowy przed upływem 3 lat, od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W świetle zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę, organy nie były uprawnione do poprzestania na ustaleniu stanu faktycznego jedynie na podstawie treści dziennika budowy i zaniechaniu podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, pomijając wnioski dowodowe strony skarżącej. Podjęcie decyzji o odmowie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagało jednoznacznego ustalenia, przede wszystkim stanu faktycznego na okoliczność w jakich okresach była prowadzona budowa od momentu uzyskania przez decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę waloru ostateczności, oraz czy występowały przerwy w jej prowadzeniu, a jeżeli tak, to jak długo trwały. Wnioskowane przez stronę dowody należało skonfrontować z treścią zapisów w dzienniku budowy oraz ze stanem rzeczywiście istniejącym i poddać ocenie cały materiał dowodowy.
W rozpoznawanej sprawie, organ drugiej instancji, podjął rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z zasadami, które z nich wynikają, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy te, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy czym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Wskazanie, czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).
Tak ustalony stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe o przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków a nadto rozważyć dokonanie oględzin miejsca realizacji inwestycji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, o której wygaśnięcie wnioskuje skarżąca.
Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.