Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 920/20

Uzasadnienie

Informacją z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Polskiemu Związkowi Działkowców stowarzyszeniu ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "B.r" w C. opłatę podwyższoną za usługi wodne za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego za [...] kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł (działka nr [...] przy ul. [...] w C.).

W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Stargardzie w informacji nr [...] ZZ [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty podwyższonej za [...] kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych, Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW Wody Polskie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 285 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) określił Polskiemu Związkowi Działkowców stowarzyszeniu ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "B. " w C. za okres [...] kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych (działka nr [...] przy ul. [...]).

Jednocześnie organ określił kwotę opłaty podwyższonej za [...] kwartał 2018 r., która pozostaje do zapłaty stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty, a uiszczoną zapłatą ([...]) w dniu [...] marca 2019 r., w wysokości [...] zł, płatną w terminie 14 dni od otrzymania decyzji na rachunek Wód Polskich.

Wskazano, że opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w [...] kwartale 2018 r. bez wymaganego zezwolenia ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w S. w decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w wysokości [...] zł.

Opłata zmienna, na podstawie której została obliczona opłata podwyższona, została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto stawkę za pobór wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, organ w dniu [...] października 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za [...] kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na przedmiotowej działce z uwagi na zaniżoną wysokość stawki opłaty przez przyjęcie do obliczeń jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m2). Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. określił wysokość opłaty zmiennej na kwotę [...]zł za pobór wód podziemnych na potrzeby ROD w oparciu o stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit a rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Zmianie uległa także wysokość opłaty podwyższonej, która zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynosi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej w decyzji z dnia [...] października 2019 r. na kwotę [...]zł.

Powołując się na art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, do którego odsyła art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organ wskazał, że odpowiednie stosowanie tego przepisu do opłat za usługi wodne wymaga przyjęcia, że jeżeli właściwy Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi inną wysokość opłaty za usługi wodne niż ustalona w informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji. Błędnie bowiem uwzględniono "w wyliczeniach jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne czyli do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3), zamiast jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1 – 35, określonych w PKD (0,115 zł za 1 m3), co zaniżyło wysokość opłaty".

Polski Związek Działkowców, Rodzinny Ogród Działkowy im. "B. " w C. korzysta z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. dokonuje poboru wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia.

Organ dodał, że wpłacona opłata podwyższona za [...] kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł jest mniejsza niż opłata podwyższona określonej niniejszą decyzją, wobec czego kwotę [...]zł należy uiścić na rachunek bankowy Wód Polskich.

W odwołaniu od powyższej decyzji Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "B. " w C. podniósł, że decyzja pomija, iż pobór wód podziemnych z ujęcia nią objętego następuje do celów podlegających zaliczeniu do kategorii "celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Ustawa Prawo wodne nie definiuje celów rolniczych, dlatego zasadnym jest odwołanie się do znaczenia tego pojęcia w innych aktach prawnych w krajowym porządku prawnym. Aktem takim jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w oparciu o którą możliwe jest zdefiniowanie celu rolniczego (art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 4 pkt 6). W art. 1 ust. 1 pkt 6 tej ustawy zostało przesądzone, że gruntami rolnymi są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Z przepisów tych wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego jest tożsame z wykorzystywaniem go na cele rolnicze.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 21 § 3 i art. art. 300 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wysokość opłaty zmiennej określana jest na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych. W deklaracji tej skarżący wskazał inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniało organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa.

Organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni w S. prawidłowo dokonał ponownego określenia wysokości opłaty zmiennej podwyższonej. Zaznaczył, że opłatę podwyższoną ustala się na podstawie wysokości opłaty zmiennej. Z tego względu organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy prawidłowo nałożono na podmiot opłatę zmienną. Oceny prawidłowości określenia dla ROD "B." w C. opłaty zmiennej Dyrektor RZGW, działając jako organ drugiej instancji, dokonał w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] orzekając, że Dyrektor Zarządu Zlewni w S. w decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] prawidłowo określił wysokość opłaty zmiennej za [...] kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł. Opłata zmienna została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego jako iloczyn pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat.

W dniu [...] lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S., na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustalił w formie informacji wysokość opłaty podwyższonej w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w wysokości [...] zł, za [...] kwartał 2018 r.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wysokości opłaty podwyższonej za [...] kwartał 2018 r., za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia (działka nr [...] przy ul. [...]) organ ten wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r. nr [...] określającą dla ROD "B. w C. wysokość opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia za [...] kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł, oraz określił kwotę która pozostaje do zapłaty stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty a uiszczoną zapłatą. W decyzji wydanej w I instancji organ jako podstawę prawną wydania decyzji błędnie wskazał art. 285 ust. 5 Prawa wodnego, co jednak nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ podstawa prawna wydania decyzji istniała.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej ustala się w wysokości 500 % opłaty zmiennej. Opłata została obliczona, zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne jako iloczyn pobranych wód podziemnych wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1-35 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. ROD "B." w C. w złożonym przez siebie oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2019 r. będącym podstawą ustalenia przez organ wysokości opłaty zmiennej błędnie określił cel poboru wód podziemnych jako pobór do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Jak wynika z akt sprawy strona posiadała pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] dnia [...] maja 2005 r. nr [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia przy ul. [...] w C. z terminem ważności tego pozwolenia do [...] maja 2015 r. Tymczasem z oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat wynika, że korzystał z wód z ww. ujęcia w [...] kwartale 2018 r. mimo braku pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Pobór wód podziemnych stanowi usługę wodną (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), zatem podmiot odwołujący się jest obowiązany do ponoszenia tej opłaty.

Jak słusznie wskazała strona, ustawa ROD nie zawiera definicji celu rolniczego. Jednak powołanie się przez odwołującego się na definicję gruntów rolnych zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ uznał za błędne, gdyż definicja gruntów rolnych z art. 2 ust. 1 tej ustawy jest normatywnie niejednolita co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane na potrzeby rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodach działkowych, z założenia nie mogą służyć rolniczemu wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Organ zacytował art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i wskazał, że dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów tej ustawy, należy wziąć pod uwagę również treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/OI 1002/19, organ wskazał, że błędne jest również powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów.

Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "B. " w C., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że ROD "B. " w C. winien ponosić podwyższoną opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne;
2. 2. prawa materialnego, a w szczególności:
3. - art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2014 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
4. - art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze";
5. - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

Nadto, strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że dokonana wykładnia pojęcia "celów rolniczych" nie znajduje żadnego umocowania w prawie, a nawet stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Na gruncie bowiem ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4). Jednocześnie prowadzenie takich upraw na terenie ROD mieści się w pojęciu "działalności rolniczej". W związku z tym całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie przez organ, z użytego w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych.

Strona mając na uwadze treść art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uznała, że na potrzeby ustalenia znaczenia użytego w prawie wodnym pojęcia "celów rolniczych" zasadne jest odniesienie się do regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy stosowanymi a contrario wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, iż jest on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2019 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek strony skarżącej, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. określającą Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "B. " w C. opłatę podwyższoną za pobór wód podziemnych w [...] kwartale 2018 r. w kwocie [...]zł, jak również określającą kwotę opłaty podwyższonej za III kwartał 2018 r., która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty ([...]) a uiszczoną opłatą ([...]) – w wysokości [...] zł.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Przedmiotem skargi jest opłata podwyższona za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, którą stosownie do treści art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ustala się w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, opłata zmienna za pobór wód podziemnych za [...] kwartał 2018 r. z przedmiotowego ujęcia wody została określona decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na kwotę [...]zł. Opłata ta została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej dla celów innych niż wymienione w pkt 1-35 § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne na kwotę [...]za 1 m3 pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych ([...] m3) wskazana w oświadczeniu podmiotu korzystającego. Na gruncie tej sprawy organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie upraw) nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia (do celów rolniczych i leśnych, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw), w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35. Zdaniem Sądu, stanowisko to jak i przywołana na jego potwierdzenia argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 cytowanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że co prawda w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, jednakże z tej okoliczności organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie w zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach (w tym w powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towaru i usług), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej.

Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego jest szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, a zatem organ bezpodstawnie uznał je za równoważne sobie.

W ocenie Sądu, z uwagi na ww. zaniechanie ustawodawcy, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji te kwestie. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych.

W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.

Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Pozwolenie wodnoprawne udzielone Pracowniczemu Ogrodowi Działkowemu "B. " w C. dnia [...] maja 2005 r., które utraciło ważność [...] maja 2015 r. zostało udzielone właśnie w tym celu, tj. do nawodnień ogrodów działkowych w okresie od [...] kwietnia do [...] września każdego roku. Z tych też względów - zdaniem Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych. Mimo utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego, pobór wód podziemnych był dokonywany do tych samych celów co określone w pozwoleniu.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody. Nadto, wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji ustalającą dla ROD "B. " w C. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za [...] kwartał 2018 r., z przedmiotowego ujęcia wody.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.

W pełni należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20, zgodnie z którym tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy.

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty zmiennej, a co za tym idzie wysokości opłaty podwyższonej, nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę zmienną za pobór wód podziemnych, a w konsekwencji opłatę podwyższoną, w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o jego celu rolniczym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.