Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm. – dalej "ustawa") i art. 104 ustawy z 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej "K.p.a."), po przedłożeniu ekspertyzy stanu technicznego i skuteczności działania kanałów spalinowych oraz wentylacyjnych w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w K., nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w K. - właściciela budynku mieszkalnego [...] przy ul. [...] w K., obowiązek wykonania w lokalu nr[...],w terminie do dnia [...] r., robót budowlanych związanych z montażem elektrycznego pojemnościowego podgrzewacza wody o mocy grzałki 1,8 - 2,0 kW lub kotła gazowego kondensacyjnego jednofunkcyjnego o mocy 24,0 kW z przewodem powietrzno-spalinowym zamontowanym w istniejącym kanale spalinowym w ww. lokalu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła zobowiązana Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w K. wnosząc o uchylenie decyzji w części i wskazanie jako osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku osobę posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w K. - obowiązek wykonania w lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w K., w terminie do dnia [...] r., robót budowlanych związanych z montażem elektrycznego pojemnościowego podgrzewacza wody o mocy grzałki 1,8 - 2,0 kW lub kotła gazowego kondensacyjnego jednofunkcyjnego o mocy 24,0 kW z przewodem powietrzno-spalinowym zamontowanym w istniejącym kanale spalinowym w ww. lokalu.
Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. doprowadzić stężenie tlenku węgla w lokalu mieszkalnym w K. przy ul. [...] do dopuszczalnych wartości określonych w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] r., w obecności: przedstawiciela KSM "[...] ", kominiarza oraz S. D. - mieszkańca lokalu nr [...], przeprowadził kontrolę stanu technicznego instalacji kominowej w klatce nr [...]. W związku z brakiem możliwości jednoznacznego ustalenia przyczyn przenikania tlenku węgla do wewnątrz lokali PINB w K. postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w K. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego przewodów kominowych. Zawarte w ekspertyzie zalecenia stanowiły podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r.
Następnie organ odwoławczy, po przytoczeniu przepisów art. 61 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 66 ust. 1 ustawy, stwierdził, że w przypadku wystąpienia choćby jednej z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podmiotem zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w świetle art. 61 prawa budowlanego, jest zawsze właściciel ewentualnie zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z wykładnią art. 61 ustawy, decyzja w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu adresowana jest do właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
W dostarczonej, przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] ", ekspertyzie technicznej stanu technicznego i skuteczności działania kanałów spalinowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w K. zostało zapisane: "...aktualnie, budynek spełnia warunki jakim powinien odpowiadać w zakresie bezpieczeństwa użytkowania. Wyjątek stanowi mieszkanie nr[...]. Mieszkanie nr [...] wyposażyć w urządzenie do przygotowania ciepłej wody użytkowej dające gwarancję, iż mimo braku dopływu powietrza zewnętrznego do tego lokalu, nie będzie istniało zagrożenie emisji tlenku węgla podczas ruchu tego urządzenia.
W związku z powyższym zaleca się wyposażenie łazienki w elektryczny pojemnościowy podgrzewacz wody o mocy grzałki 1,8 -2,0 kW lub kocioł gazowy kondensacyjny jedno funkcyjny o mocy 24,0 kW, z przewodem powietrzno-spalinowym (powietrze pobierane jest z zewnątrz pomieszczenia, w którym jest zamontowany). Przewód wprowadzić do istniejącego kanału spalinowego. Zastosowanie gazowego przepływowego podgrzewacza CWU (z otwartą komorą spalania) byłoby jednoznaczne ze zgodą KSM "[...] " na użytkowanie mieszkania nr [...] w sposób zagrażający zdrowiu i życiu przebywających w nim ludzi."
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z akt sprawy wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " jest współwłaścicielem budynku przy ul. [...] w K. (w sentencji zaskarżonej decyzji organ powiatowy pomyłkowo wskazał, że KSM "[...] " jest właścicielem budynku). Z uwagi na podanie w sentencji zaskarżonej decyzji błędnego statusu własności KSM "[...] " do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. oraz fakt, iż zaskarżona decyzja wyznacza termin wykonania obowiązku, a wniesione odwołanie w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 K.p.a.), należało z tego powodu uchylić decyzję organu I instancji i orzec w tej sprawie.
Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S..
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:
- 1. prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 i 2 ustawy poprzez uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w K. jest uprawniona i zobowiązana do wykonania w lokalu mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w K. czynności związanych z montażem elektrycznego pojemnościowego podgrzewacza wody o mocy grzałki 1,8-2.0 kW lub kotła gazowego kondensacyjnego jedno funkcyjnego o mocy 24,0 kW z przewodem powietrzno-spalinowym zamontowanym w istniejącym kanale spalinowym i w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania odpowiednich robót budowlanych w tym zakresie, podczas gdy zgodnie z § 90 statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. naprawy wewnątrz lokalu obciążają członków Spółdzielni zajmujących te lokale lub osoby niebędące członkami Spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali albo wyodrębnione własności lokali;
- 2. prawa materialnego w postaci art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, iż obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do utrzymywania i użytkowania lokalu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 obejmuje również uprawnienie właściciela lub zarządcy do zdemontowania piecyka gazowego, niebędącego częścią wspólną instalacji gazowej i stanowiącego własność użytkownika lokalu oraz umieszczenia w lokalu innego urządzenia do grzania wody, podczas gdy obowiązek ten spoczywać winien na członkach Spółdzielni zajmujących lokale wchodzące w skład jej zasobów mieszkaniowych lub na osobach niebędących członkami Spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali albo wyodrębnione własności lokali;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do stwierdzenia, że obowiązek wykonania ww. robót budowlanych leży po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. a nie po stronie właściciela lokalu.
Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwaną dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem.
W ramach przeprowadzonej kontroli, o której mowa wyżej, Sąd stwierdził, iż skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy oraz decyzja ją poprzedzająca - naruszają przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowi art. 66 ust. 1 ustawy, nakazujący wydanie decyzji obligującej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.
W przepisie tym chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
W art. 66 ustawy nie wymieniono wyraźnie adresata obowiązku określonego w ust. 1, jednakże umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 7 ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych" i nałożenie określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu na jego właściciela lub zarządcę (art. 61 pkt 1 ustawy), wskazują, że wyłącznie te podmioty mogą być adresatem nakazu z art. 66 ust.
1. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z art. 66 ust. 1 ustawy jest bowiem konsekwencją niewykonywania obowiązków mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, wynikających z art. 61 ustawy.
Należy przy tym podkreślić, że takie rozumienie adresata decyzji z art. 66 ust. 1 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości, czego wyrazem jest niezmienne od lat orzecznictwo sądowe w tym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10.08.2011 r., II SA/Rz 433/11, LEX Nr 1086634, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2011 r., VIII SA/Wa 420/11, LEX Nr 1156034, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.10.2012 r., II SA/Lu 553/12, LEX Nr 1234360, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.01.2013 r., II SA/Gl 864/12, LEX Nr 1296139).
O ile kwestia właściciela nie budzi wątpliwości – jest to podmiot posiadający tytuł prawny w postaci prawa własności, o tyle pojęcie zarządcy może być rozumiane w różny sposób. Na gruncie omawianych przepisów pozostaje ono jednak w ścisłym związku z zarządzaniem obiektem budowlanym, obejmującym w szczególności podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W doktrynie podkreśla się, że faktycznie odpowiedzialność za stan obiektu nie jest powiązana z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, ABC 2006).
Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm. – dalej "u.s.m."), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej (uchwała NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, publ. LEX nr 1814287).
Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Wskazać również należy na przepis art. 27 ust. 2 u.s.m. z dyspozycji, którego wynika, że przedmiotem zarządu są wyłącznie nieruchomości wspólne, stanowiące współwłasność spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali. Przez "nieruchomości wspólne" należy rozumieć grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.s.m. (por. uchwała NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że tylko czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym mieszczą się ramach zadań spółdzielni. A zatem tylko w takim zakresie mogą być nałożone na spółdzielnie obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane. Żaden z organów nadzoru budowlanego nie odniósł się do tych okoliczności w swojej decyzji i nie wyjaśnił czy nakazane skarżącej Spółdzielni roboty budowlane dotyczą części wspólnych pozostających w jej zarządzie. W takiej sytuacji za zasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 ustawy.
Wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika również z nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podstawą zastosowania tego przepisu stały się ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dokonane w trakcie kontroli stanu technicznego instalacji kominowej w klatce schodowej nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. (protokół z dnia [...] r. z dokumentacją fotograficzną) oraz wyniki kontroli technicznej obiektu przedstawione w Ekspertyzie Technicznej dotyczącej stanu technicznego i skuteczności działania kanałów spalinowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym [...], sporządzonej w [...] r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. D. K. Organ
I instancji orzekając o nakazie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oparł się o wynikach ww. ekspertyzy technicznej anektując zalecenia z tej ekspertyzy do treści decyzji.
Organ II instancji, uznając za wystarczający materiał dowodowy zebrany w sprawie, stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż nałożenie na skarżącą Spółdzielnię obowiązków wykonania robót budowlanych opisanych w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. - jest zgodne z prawem.
Jednak zdaniem Sądu organy obu instancji w wydanych decyzjach nie uzasadniły dlaczego, w ich ocenie, wystąpiły przesłanki określone w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 66 ustawy. Samo powołanie się na przedłożoną ekspertyzę nie jest wystarczające. Raz jeszcze wskazać należy, że przepis art. 66 ustawy dotyczy usuwania nieprawidłowości obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali znajdujących się w budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a nie poszczególne lokale znajdujące się w budynku. W indywidualnych przypadkach nie można wykluczyć zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych również w lokalu mieszczącym się w obiekcie budowlanych, jednakże zawsze muszą to być prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Dlatego też nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2002 r. IV SA 908/00, Lex nr 81731).
W toku postępowania organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności, z przepisami dotyczącymi warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie nałożony na skarżąca Spółdzielnię obowiązek wykonania robót budowlanych dotyczy jednego lokalu mieszkalnego, a nie całego budynku. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 75 i 77 K.p.a., polegającym na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie zaistnienia w przedmiotowym budynku przesłanek uzasadniających zastosowanie wobec skarżącej Spółdzielni art. 66 § 1 pkt 1 i 2 ustawy. W rezultacie uznać należy, że decyzje obu instancji naruszają również przepis art. 66 § 1 pkt 1 i 2 ustawy, skoro nie wykazano przesłanek do jego zastosowania w sprawie.
Ponownie rozpatrując sprawę organy winny rozważyć czy i ewentualnie które nieprawidłowości dotyczą obiektu budowlanego i są wynikiem zaniedbań czynności, wchodzących w zakres profilaktycznego zabezpieczenia tego obiektu. Jednocześnie organ winien rozważyć wspomniane wyżej kwestie, dotyczące zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a wynik tych rozważań powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.
W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.