Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. A. D. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem - J. D.. Do wniosku dołączyła m.in. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Koszalinie z dnia 1 marca 2021 r. w sprawie waloryzacji przyznanej jej emerytury.
Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W oparciu o dołączone do sprawy dokumenty organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do 31 października 2023 r. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowiło wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikającej z uprawnienia strony do emerytury, jak też wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a, polegającej na tym, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
A. D. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że sam fakt pobierania przez nią emerytury nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Jednocześnie oświadczyła, że w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury. W związku z koniecznością opieki nad mężem nie może podjąć pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu, pomimo że jest osobą zdolną do pracy.
Odwołująca się zakwestionowała również kolejną przyjętą przez organ negatywną przesłankę polegającą na wyłączeniu jej, jako żony osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że spełniona została negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ A. D. jako osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym mężem uprawniona jest do emerytury, którą pobiera.
Zdaniem organu, dochód wynikający ze świadczenia pracy zastąpiony został prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Powyższe oznacza, że strona nie pozostaje bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem ma zabezpieczony dochód, nawet jeżeli jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby uznać zasadność odwołania skarżąca otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę oraz świadczenie pielęgnacyjne, co sprzeczne jest z regulacją wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oraz konstytucyjną zasadą równości.
Nadto ustawodawca jasno wskazał, że przyczyną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest "ustalone prawo do emerytury" niezależnie od tego, czy prawo to jest aktualnie konsumowane, czy też jego realizacja w pewnym okresie została wstrzymana (zawieszona). Oznacza to, że nawet ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie powinno eliminować negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci ustalonego prawa do emerytury.
Ponadto, charakter świadczenia emerytalnego pobieranego przez wnioskodawczynię uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niemożliwe jest wykazanie spełnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy, polegającej na niepodejmowaniu pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą. Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia strony w celu opieki nad mężem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona w 2019 r., w sytuacji, gdy wnioskodawczyni utrzymuje się z emerytury, do której prawo nabyła po zakończeniu aktywności zawodowej w 2011 r. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury.
W ocenie Kolegium, brak spełnienia wymagań art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi wystarczającą przesłankę do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że wbrew błędnemu stanowisku organu I instancji, w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Uwadze organu, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym umknęło, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ze swoim opiekunem, a opiekun nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i ze względu na zawarty związek małżeński, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, żona jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną alimentacyjnie wobec męża. Okoliczność, że nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym stanowi przesłankę pozytywną do zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego na męża.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła A. D.. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią emerytury (wraz z wyrażeniem woli, o jej zawieszeniu w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak też błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że osoba sprawująca opiekę uprawniona do emerytury nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a świadczenie to jest skierowane do osób aktywnych zawodowo, pozostających w tak zwanym wieku przedemerytalnym.
Skarżąca odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych podniosła, że podstawą odmowy przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić fakt pobierania przez nią emerytury. W jej ocenie postępowanie powinno być tak przeprowadzone, aby mogła dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację ze świadczenia niższego. Wybór taki mogłaby zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury powinno eliminować negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Nadto strona nie zgodziła się z przyjętym w zaskarżonej decyzji brakiem związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Podniosła, że jest osobą, która może podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Niemniej stan zdrowia jej męża oraz konieczność sprawowania przez nią opieki nad nim wyklucza taką możliwość. Za krzywdzący i naruszający konstytucyjną zasadę równości uznała zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapis, że z zatrudnienia mogą rezygnować tylko osoby w wieku przedemerytalnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona, w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, w związku z zaakceptowanym przez stronę wnioskiem organu (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kolegium ustaliło, że skarżąca uprawniona jest do emerytury, a zatem zaistniała podstawa odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela zatem stanowiska organu, który opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury.
Sąd nie podziela również stanowiska tej linii orzeczniczej sądów polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem rentowym.
Sąd w składzie orzekającym opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2511/20, z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to orzeczeniach podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji, w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno – rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury.
Podkreślić należy, że w przypadku pobierania emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 504). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale wbrew stanowisku Kolegium uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury.
Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wbrew twierdzeniu organu, nie w każdym więc przypadku posiadanie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w sytuacji uzyskiwania niższej emerytury niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego (co ma miejsce w realiach niniejszej sprawy) stronie przysługuje - jak już wyżej wskazano – wybór.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji organu emerytalno-rentowego o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a., a czego w sprawie nie uczynił, pomimo tego, że skarżąca w odwołaniu wyraziła chęć zawieszenia prawa do emerytury.
Obowiązkiem organu będzie zatem pouczenie skarżącej, stosownie do art. 79a § 1 k.p.a., o istnieniu zależnych od niej przesłanek (pobieranie emerytury), które uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także o tym, że zawieszenie prawa do emerytury i przedłożenie organowi stosownego dokumentu, potwierdzającego te okoliczności, w wyznaczonym przez organ terminie będzie skutkowało przyznaniem świadczenia. Na podstawie wskazanego przepisu organ powinien poinformować skarżącą o konsekwencjach dalszego pobierania emerytury.
W rozpoznawanej sprawie konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas.
Sąd nie podziela również argumentacji Kolegium, iż wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka rezygnacji (niepodejmowania zatrudnienia) w celu sprawowania opieki nie została spełniona.
Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 12 października 2021 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przy czym organ nie kwestionuje faktu, że opiekę tą wykonuje osobiście skarżąca jak i nie zgłasza zastrzeżeń co do jej prawidłowości. Natomiast wywodzi, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką, albowiem strona pobiera emeryturę, zaś z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo, w wieku przedemerytalnym.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że sam fakt uzyskania świadczenia emerytalnego nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Co do zasady bowiem osoba, której stan zdrowia nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie.
Podobnie okoliczność, że niepełnosprawność po stronie męża skarżącej powstała w 2019 r., a więc w dacie gdy pobierała ona emeryturę, nie ma charakteru przesądzającego. Fakt, że strona w dacie złożenia wniosku nie była zatrudniona, a tym samym nie mogła zrezygnować z zatrudnienia nie przemawia za tym, aby nie zaistniała przesłanka nie podejmowania pracy z uwagi na potrzebę zaopiekowania się osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 950/19 przyjął, "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia" (podobnie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 858/19, wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. I OSK 260/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2021 r. II SA/Bd 489/21, dostępne jak wyżej).
Z tych powodów przyczyny wskazane przez Kolegium nie mogą w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II instancji, że wbrew przekonaniu organu I instancji, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, bowiem zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznając sprawę ponownie organ - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.