Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., Burmistrz Miasta i Gminy C., odmówił H. T., dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca", przyznania świadczenia w formie dodatku do źródła ciepła wykorzystującego pellet lub biomasę, z powodu zamieszkiwania wnioskodawczyni poza granicami kraju.
Skarżąca, pismem z dnia 3 stycznia 2023 r., zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji, dopełniając jednocześnie tej czynności. Podniosła, że nie pozostawiono jej żadnego awiza w skrzynce podkreślając, że korespondencja ze skrzynki jest wybierana na bieżąco, na bieżąco są również odbierane przesyłki polecone na poczcie. Wskazała, że pracuje w odległym o 300 km od C. B. W domu jest od czwartku lub piątku wieczorem do poniedziałku, zatem nie jest możliwe, aby w skrzynce pozostawiono awizo, które przeoczyła.
Wnioskodawczyni podniosła, że nie spodziewała się wydania decyzji, bowiem była przekonana o tym, że spełnia warunki do otrzymania dodatku węglowego. Gdyby miała jakiekolwiek wątpliwości ustanowiłaby pełnomocnika do odbioru korespondencji.
Wnioskodawczyni wskazała także, że o decyzji dowiedziała się w dniu 29 grudnia 2022 r., kiedy osobiście udała się do siedziby MGOPS i tam otrzymała jej kopię.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., odmówiło wnioskodawczyni przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Organ, po przytoczeniu treści art. 44 § 1 k.p.a., zwrócił uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierająca decyzję z dnia 17 listopada 2022 r., adresowaną do wnioskodawczyni. Wynika z niej, że pismo było po raz pierwszy awizowane w dniu 21 listopada 2022 r. Powtórne awizo pozostawiono w dniu 29 listopada 2022 r. Decyzja o zwrocie przesyłki została podjęta w dniu 6 grudnia 2022 r., a zatem po upływie 14 dni od pierwszego awiza. Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, doręczenie należało, zdaniem Kolegium, uznać za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z dniem 5 grudnia 2022 r.
W ocenie organu, procedura wynikająca z art. 44 k.p.a. została zachowana, co potwierdza również wydruk z tzw. "śledzenia przesyłki" ze strony Poczty Polskiej.
Opis na kopercie jest prawidłowy i nie pozostawia wątpliwości, że przesyłka była awizowana dwukrotnie w terminach zgodnych z przepisami, a także zawiera informację, że przesyłki nie doręczono, gdyż nie zastano adresata. W ocenie organu tak sporządzony dokument stanowił wystarczającą podstawę do zastosowania tzw. fikcji doręczenia.
Kolegium stwierdziło następnie, że z uwagi na to, iż decyzja MGOPS w C. z dnia 17 listopada 2022 r. została doręczona w dniu 5 grudnia 2022 r., w ramach tzw. fikcji doręczenia, odwołanie od niej powinno zostać złożone w terminie 14 dni czyli do dnia 19 grudnia 2022 r., który nie był sobotą ani dniem wolnym od pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione po terminie.
Organ nie podzielił argumentacji skarżącej, zmierzającej do wykazania, że przesyłka nie została jej skutecznie doręczona, stwierdzając, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia. Uznał, że przesyłka nie została odebrana ponieważ skarżącej przez długi okres czasu nie było w miejscu zamieszkania. Nie przedłożyła dowodu na to, że reklamowała sposób doręczenia przesyłki, ani też informacji w jaki sposób jej reklamacja została załatwiona.
Organ zaakcentował, że w postępowaniu dotyczącym przywrócenia uchybionego terminu wszelka inicjatywa w zakresie podważenia skuteczności doręczenia, czy wykazania właściwej daty doręczenia decyzji pozostawiona została wnioskodawcy, który nie musi udowadniać, lecz jedynie uprawdopodobnić, że uchybił terminowi bez swojej winy. W przedmiotowej sprawie twierdzenia strony o nieotrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki (awizo), a więc o niepodjęciu przez operatora próby jej doręczenia, nie zostały poparte żadną okolicznością, która czyniłaby je prawdopodobnymi.
W kontekście dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest przesyłka, czyli koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, którego wiarygodności Kolegium nie kwestionuje, przeciwdowodu nie może stanowić tylko samo twierdzenie strony o braku awizowania przesyłki czy braku podjęcia próby doręczenia decyzji. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w przepisie art. 58 § 1 k.p.a. oznacza wykazanie za pomocą dowolnych środków, że wskazane przez stronę zdarzenie mogło zaistnieć, co jednak nie może opierać się na samych twierdzeniach strony, zwłaszcza, gdy są one w opozycji do istniejących w sprawie dowodów.
W ocenie Kolegium, wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła okoliczności braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, natomiast kwestionowana przez nią decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego opartego na fikcji prawnej, skutkującego domniemaniem prawnym, że pismo zostało doręczone adresatowi.
Na marginesie Kolegium zauważyło, że sam fakt wykonywania pracy przez wnioskodawczynię w Niemczech od 12 kwietnia 2022 r. nie budzi wątpliwości, jednak nie stanowi on przeciwdowodu na okoliczność doręczenia decyzji w dniu 5 grudnia 2022 r. Ponadto przedłożona przez pełnomocnika kopia umowy o pracę, a właściwe tylko dwóch z dziewięciu stron umowy nie może stanowić jako tako dowodu w sprawie. Jak wyjaśnił organ, jeśli strona przedkłada jakikolwiek dokument nie sporządzony w języku polskim m.in. do organów administracji w Polsce, to jest zobowiązany dołączyć także tłumaczenie dokumentu.
H. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie SKO w Koszalinie podnosząc zarzuty:
- 1. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie przez nią terminowi wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, w sytuacji gdy nie mogła ona wnieść odwołania w stosownym terminie, z uwagi na świadczenie pracy poza granicami kraju - co zostało potwierdzono w postępowaniu przed organem I Instancji (decyzja odmowna z uwagi na pracę za granicą) oraz brak stosownego powiadomienia przez Pocztę Polską. Organ I instancji ustalił, iż wydaje decyzję odmowną z uwagi na fakt pracy skarżącej w Niemczech, natomiast organ II instancji zupełnie pominął ten fakt pomimo że skarżąca dołączyła do akt kopię umowy o pracę. Organ II instancji w toku postępowania zaniechał ustaleń na jak długo i co jaki czas wyjeżdżała skarżąca za granicę oraz czy po powrocie do kraju podjęła skuteczne czynności procesowe.
- 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż niezachowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło nie z jej winy tj. błędne przyjęcie przez organ II instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż pracuje za granicą, co mogło skutkować brakiem możliwości odbioru decyzji, podczas gdy organ I instancji wydając decyzję odmowną jednoznacznie stwierdza, iż odmawia przyznania świadczenia z uwagi iż skarżąca przebywa (pracuje za granicą).
- 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że skarżąca, aby uprawdopodobnić brak swojej winy powinna mieć przetłumaczoną umowę, podczas gdy do uprawdopodobnienia czynności wykonywania pracy za granicą wystarczającą jest umowa zawarta z pracodawcą, którą skarżąca doręczyła organowi.
- 4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak analizy przez organy obu instancji adnotacji listonosza na korespondencji, które decydują o obowiązywaniu domniemania doręczenia. Jedynie listy opatrzone odpowiednimi komentarzami oraz stemplami przedstawiciela poczty, jak również pewność, że czynności związane z awizowaniem zostały dokonane prawidłowo, pozwalają przyjąć, że przesyłka trafiła lub miała szansę trafić do adresata. Zgodnie z artykułem 81 § 2 Kodeksu cywilnego adnotacje doręczycieli pocztowych (potwierdzone stemplami urzędowymi) mają przymiot daty pewnej. Podczas gdy przesyłka opatrzona datami pewnymi (informującymi o awizach) jest dowodem, kiedy te czynności miały miejsce. Pamiętać należy jednak, że powyższe nie odbiera skarżącej prawa do twierdzenia, że korespondencję awizowano w sposób wadliwy, a doręczenie w rzeczywistości nie miało miejsca
- 5. naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że z przyczyn obiektywnych i od niej niezależnych, z powodu przede wszystkim pracy za granicą nie była w stanie wnieść odwołania w terminie, tą okoliczność udowodniła przedstawiając stosowną umowę o pracę, a także spełniła pozostałe przesłanki konieczne do przywrócenia terminu, co w konsekwencji powinno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania.
Skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w konsekwencji przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych;
ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu, co skutkować musiało jego uchyleniem.
Skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 17 listopada 2022 r., odmawiającej jej przyznania dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.
Jak wynika z akt sprawy decyzja została wysłana do skarżącej za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego Pocztę Polską S.A. Przesyłka została zwrócona z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie". Na kopercie znajdują się adnotacje, z których wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 21 i 29 listopada 2022 r. Zwrot przesyłki nastąpił w dniu 6 grudnia 2022 r.
Powyższe okoliczności skłoniły organ do uznania, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. i było prawidłowe, bowiem opisy uwidocznione na kopercie zwróconej przesyłki zawierały wszystkie niezbędne informacje. Jednocześnie organ nie uznał za wiarygodne twierdzeń skarżącej odnośnie do braku awiza w oddawczej skrzynce pocztowej, stwierdzając, że skarżąca nie uwiarygodniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy.
Na wstępie rozważań należy zauważyć, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 42-44 k.p.a. Na podstawie art. 42 § 1 k.p.a. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).
Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Natomiast stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, o czym stanowi § 2 przywołanego przepisu.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3).
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że tzw. doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 k.p.a. wywołuje daleko idące skutki dla adresata przesyłki. Uznanie przesyłki za doręczoną prawidłowo w tym trybie powoduje bowiem, iż z upływem okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. rozpoczynają bieg terminy procesowe do dokonania czynności przewidzianych przepisami prawa, w tym złożenia odwołania od decyzji, z którą strona się nie zgadza.
Stąd też ustawodawca przewidział w art. 44 k.p.a. sekwencję czynności, których dokonanie przez operatora pocztowego pozwala na przyjęcie, iż przy podjęciu próby doręczenia przesyłki dokonano należytej staranności w zakresie poinformowania adresata o przesyłce, miejscu jej przechowywania i terminie odbioru.
Oznacza to, że dla przyjęcia, iż nastąpiło doręczenie zastępcze niezbędne jest wykonanie przez operatora wszystkich przewidzianych w art. 44 k.p.a. czynności. Szczególnie istotnym jest wskazanie, gdzie zawiadomienie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1, tzw. awizo, zostało umieszczone. Ustawodawca wymienił w § 2 art. 44 k.p.a. miejsca, w których można umieścić zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, a informacja w tym zakresie powinna w sposób czytelny znaleźć odzwierciedlenie w zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru.
Nie wystarczy zatem sam fakt dwukrotnego awizowania przesyłki, niezbędne jest czytelne i jasne wskazanie, gdzie zawiadomienie o jej pozostawieniu, w tym wypadku w urzędzie pocztowym, umieszczono.
Takich informacji koperta i potwierdzenie odbioru w niniejszej sprawie nie zawierają. Na zastosowanym potwierdzeniu odbioru brak jest miejsca na umieszczenie adnotacji o miejscu pozostawienia awiza. Z tego powodu brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że awizo zostało w pocztowej skrzynce oddawczej skarżącej umieszczone.
Oznacza to, że w badanej sprawie nie można mówić o prawidłowym doręczeniu przesyłki, a skoro tak to brak było podstaw do procedowania nad wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego nie dostrzegł organ.
Z powyższych względów, Sąd – w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 – j.t.).