Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta S. zezwolił P. Sp. z o.o. I Sp.k. z/s we W., na lokalizację zjazdu z ulicy [...] - nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] "dr" w obrębie ewidencyjnym [...], na działkę o nr [...] obr. [...] poprzez działkę [...] obr. [...] w S. zgodnie ze stanem naniesionym na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji pod warunkami wymienionymi w dalszej części rozstrzygnięcia.
W dniu 27 października 2021 r. P. S. [...] Sp. z o.o., dalej: "skarżąca", "inwestor", złożyła w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego w S. wniosek o czasowe zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót budowlanych lub inżynieryjnych w ciągu ul. [...] działka nr [...], obr. [...]. Do wniosku dołączono informację o przekształceniu formy prawnej spółki.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art.19 ust. 5, art. 21, ust. 1, ust. 1a, art. 40, ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 13, ust. 15, ust. 16, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego, po rozpatrzeniu złożonego wniosku inwestora zezwolił mu na zajecie pasa drogowego ul. [...] (dz. dr. nr. [...], obręb [...] - droga powiatowa) w S.: jezdni na powierzchni 20,00m2, chodnika na powierzchni 63,75m2, pobocza na powierzchni 63,75m2, zjazdu na powierzchni 33,00m2, ścieżki rowerowej na powierzchni 80,00m2 w terminie od dnia 08.11.2021 r. do dnia 26.11.2021 r. w celu prowadzenia robót - przebudowy zjazdu. Ustalił również opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł.
W piśmie z dnia 9 listopada 2021 r., w terminie otwartym do wniesienia odwołania, M. Sp. z o.o., dalej: "spółka", "odwołująca się", wniosła do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o przyznanie spółce statusu strony oraz niezwłoczne doręczenie spółce decyzji Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr [...], jak też poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu na działkę nr [...] (o ile takowa została wydana).
W piśmie z dnia 16 listopada 2021 r. spółka złożyła dodatkowe stanowisko, w którym wniosła m.in., by niezależnie od powołanych w piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. podstaw wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia 2 listopada 2021 r., jak też poprzedzającej ją decyzji, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu na działkę nr [...] (o ile takowa została wydana), wszystkie dotychczas wniesione przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. pisma dotyczące decyzji Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia 2 listopada 2021 r. organ potraktował jako odwołanie od przedmiotowej decyzji wniesione przez M. Sp. z o.o. jako strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
W ocenie spółki podjęte przez zarządcę drogi decyzje zapadły z pominięciem jej interesu prawnego w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, co winno skutkować wyeliminowaniem tychże z obrotu prawnego.
W piśmie z dnia 4 stycznia 2022 r. stanowisko w sprawie złożył działający przez adwokata inwestor wskazując m.in., że decyzja nr [...] w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót została wydana na czas określony od dnia 08.11.2021 r. do 26.11.2021 r., w podanym terminie przebudowa zjazdu została zrealizowana i zakończona (mimo, że przedstawiciele spółki M. podjęli - i podejmują do tej pory - szereg wysiłków aby zablokować możliwość wykonywania przez spółkę jej praw. Przy czym jednym z podstawowych uprawnień skarżącej spółki jest budowa drogi dojazdowej do nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 t. j. ze zm.), dalej również jako "u.d.p.", "ustawa", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.
Według organu odwoławczego decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym jest decyzją konkretyzującą prawa i obowiązki jej adresata wyłącznie w zakresie wykonywania pewnych czynności technicznych. Dlatego też nie można wyłączyć interesu prawnego wykonawcy tych prac. Podmiot taki, jako faktycznie zajmujący pas drogowy, może być adresatem normy z art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji zobowiązany może być do uzyskania zezwolenia. Sam przepis art. 40 ust. 1 ustawy, który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Ograniczeń takich nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481).
Kolegium wyjaśniło, że decyzja zezwalająca na prowadzenie robót jest efektem wcześniejszych aktów ściśle z nimi powiązanych, uprawniających do oceny podmiotu legitymowanego do jej uzyskania i zaznaczyło, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót, nie ma podstaw do uwzględniania interesu prawnego właściciela nieruchomości, o ile nie jest podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy. Ten aspekt jest przedmiotem oceny w postępowaniu poprzedzającym, a to w rozpatrywanym stanie faktycznym w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy).
Dlatego też, według organu odwoławczego, nie znajdują uznania zarzuty odwołania koncentrujące się na wykazaniu naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego spółki.
Kolegium uznało, że M. Sp. z o.o. w S. nie posiada legitymacji procesowej w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2021 r. Z tych to powodów koniecznym stało się umorzenie postępowania odwoławczego.
Zgodnie z treścią pouczenia decyzji, inwestor nadał w dniu 23 września 2022 r. wniosek, datowany na dzień 22 września 2022 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to organ odwoławczy, zgodnie z oświadczeniem składającego z dnia 20 października 2022 r., potraktował jako skargę do sądu administracyjnego.
P. S. [...] Sp. z o.o., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego, względnie o utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi inwestor wskazał, że treść rozstrzygnięcia decyzji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Wedle treści uzasadnienia postępowanie odwoławcze miało zostać umorzone, tymczasem organ II instancji postąpił w taki sposób, jakby decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2020 r. została już wyeliminowana z obrotu prawnego.
W ocenie skarżącej treść decyzji nie odpowiada treści uzasadnienia i nie wyjaśniono powodów uchylenia zaskarżonej decyzji. Wręcz przeciwnie, argumentacja podana w uzasadnieniu wyjaśnia powody dla nieuwzględnienia odwołania M. sp. z o.o. z uwagi na okoliczność, że podmiot ten nie może być traktowany jako strona tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, wbrew dokonanej analizie, wyrażonej w uzasadnieniu tejże decyzji, rozstrzygnęła o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania organu I instancji, zamiast o umorzeniu postępowania odwoławczego. Błędne i sprzeczne z uzasadnieniem decyzji jej rozstrzygnięcie uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie, Kolegium wyjaśniło, iż przeszkodą w zmianie decyzji w trybie autokontroli, mającym za podstawę przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostawała niemożność jednoczesnego uwzględnienia sprzecznych interesów stron postępowania. Oczywistość wadliwego rozstrzygnięcia uzasadniłaby uwzględnienie skargi P. S. [...] Sp. z o.o. w S., koncentrującej swe zarzuty właśnie wokół wskazanego naruszenia. Jednakże, według organu II instancji, zgodność tego rozstrzygnięcia z interesem odwołującej się spółki nie pozwalała na uznanie spełnienia kryteriów powołanego przepisu. W zaistniałej sytuacji koniecznym więc było przekazanie skargi Sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna, bowiem decyzja organu odwoławczego narusza prawo w sposób istotny.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji.
Na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Wskazać również należy, że postępowanie odwoławcze składa się z dwóch faz. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie odwołania, które obejmuje ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a także czy pochodzi od podmiotu uprawnionego. Pozytywna weryfikacja odwołania pozwala na przejście do fazy drugiej, w której następuje merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
W badanej sprawie organ odwoławczy uznał, że odwołanie pochodzi od podmiotu, któremu w sprawie o zajęcie pasa drogowego przymiot strony nie przysługiwał. W takim wypadku zastosowanie znajdował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem organ winien był umorzyć postępowanie odwoławcze. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wyklucza możliwość jednoczesnego orzeczenia co do meritum.
Tymczasem w badanej sprawie organ, przyjmując za podstawę decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł merytorycznie, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie organu I instancji oraz – jak trafnie zauważono w skardze, formułując uzasadnienie sprzeczne z treścią sentencji decyzji, z którego wynika, że intencją organu odwoławczego było umorzenie postępowania odwoławczego.
Błąd ten dostrzegł również sam organ wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów skargę należało uwzględnić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), rozstrzygając jednocześnie, w oparciu o art. 200 i 205 przywołanej ustawy o kosztach postępowania.
Końcowo wskazać należy, że sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o umorzenie postępowania odwoławczego, bądź utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, a ich rolą jest badanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów administracji publicznej.