Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia r., Nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59g ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kpa, nałożył na R. S. karę w wysokości [...] zł za nielegalne użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., na działce nr [...] położonej w [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że S. G. udzielając pozwolenia na budowę nie nałożył na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku lecz pouczył, że do użytkowania obiektu może przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu. Dalej organ podał, że w dniu [...] r. dokonana w obecności R. S. czynności kontrolnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym i stwierdzono, że budynek jest całkowicie wykończony, umeblowany i użytkowany. Budynek jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, energetyczną i centralnego ogrzewania. Teren wokół budynku jest uporządkowany i zagospodarowany. Do wykonania pozostało zagospodarowanie działki – chodniki do drzwi wejściowych frontowych.
Ponadto budynek wyposażony jest w meble i sprzęt gospodarstwa domowego umożliwiające jego użytkowanie. Kompletnie wyposażona jest kuchnia, łazienka, pokoje. W łazience znajdują się środki do higieny osobistej, w pokoju na parterze łóżko z pościelą, w holu na piętrze stała suszarka z suszącymi się rzeczami dziecięcymi. Na zewnątrz, w stojącym obok budynku znajdują się samochody. Budowa nie posiada tablicy informacyjnej, która została zdjęta, bo zgodnie z wpisem w dzienniku budowy, budowa została zakończona w dniu [...] r. Inwestor oświadczył, że po skompletowaniu dokumentacji zawiadomi PINB w [...] w terminie do dnia [...] r. o zakończeniu budowy, jednak tego nie uczynił. W dniu [...] r. zawiadomiono inwestora w trybie art. 10 kpa o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.
Skarżący w odpowiedzi wyjaśnił, że nie użytkuje budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Jego obecność na działce związana jest z pracami wykończeniowymi niezbędnymi do zasiedlenia budynku oraz zabezpieczenia już zainstalowanych urządzeń i wyposażenia przed kradzieżą.
Wobec powyższego organ orzekł o wymierzeniu skarżącemu grzywny.
Pismem z dnia [...] r. R. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie formułując następujące zarzuty:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji wyrażający się w całkowicie dowolnym, bo nie znajdującym podstaw w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przyjęciu, że przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości nie użytkuje tego obiektu budowlanego, a w związku z tym kara została wymierzona bezpodstawnie,
- 2. obrazy art. 107 § 3 i art. 11 kpa poprzez niewskazanie przyczyn z jakich organ pierwszej instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom złożonym w dniu [...] r.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia powołał się na ustalenia organu pierwszej instancji, a mianowicie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] r., w obecności inwestora R. S., kontrolę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (nr działki [...]), w trakcie, której ustalił, że budowa została zakończona w dniu [...] r. R. S. kilkakrotnie oświadczył, że nie użytkuje przedmiotowego budynku, gdyż wraz z rodziną zamieszkuje w [...], a jedynie sporadycznie przebywa na budowie z uwagi na ochronę mienia. Jednakże w trakcie oględzin stwierdzono, że Państwo S. użytkują budynek: wnętrze było wykończone i umeblowane, w łazienkach znajdowały się środki higieny osobistej, na piętrze w holu na suszarce suszyły się ubrania, a w pokoju na parterze stało łóżko z pościelą.
W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ drugiej instancji, powołując się na treść art. 57 ust. 7, art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stwierdził, że wysokość kary w zaskarżonym postanowieniu została określona prawidłowo.
Ustosunkowując się do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, iż ustalenia poczynione w trakcie wizji jednoznacznie wskazują na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji odmówił wiarygodności oświadczeniu inwestora o nie użytkowaniu budynku, gdyż nie odpowiadało ono stwierdzonemu stanowi faktycznemu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] R. S. wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości.
Jako podstawę skargi wskazał zarzuty:
- 1. błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego postanowienia, a polegającego na przyjęciu, że przystąpił do użytkowania obiektu położonego na działce nr [...] w [...], podczas gdy przyjęcie takie jest całkowicie dowolne, albowiem nie znajduje poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a wyposażając dom w meble i przedmioty codziennego użytku przygotowywał jedynie budynek do jego późniejszego użytkowania;
- 2. obrazy art. 7 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka żony skarżącego na okoliczność rzekomego użytkowania lokalu oraz kierownika budowy na okoliczność zakończenia budowy i złożenia przez niego stosownych oświadczeń koniecznych celem złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie;
- 3. obrazy art. 107 § 3 i art. 11 kpa poprzez odmówienie wiary i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego, które złożył we wskazanym przez organ terminie, bez wskazania uzasadnionej przyczyny takiego postępowania, albowiem treść protokołu z wizji nie przeczy podanej przez niego wersji i nie dowodzi użytkowania, a co najwyżej starannego przygotowania do późniejszego zamieszkania w tymże budynku.
Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, z poszanowaniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 138 Kpa, przyznającemu organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Stanowisko takie zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyr. NSA z 14.VIII.1987 r., IV SA 385/87; Komentarze Becka B. Adamiak/J. Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W-wa 2000 r., wyr. NSA z 12.XI.1992r., V SA 721/92, ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95).
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uzasadnia stwierdzenie, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 144 kpa, gdyż postanowieniem tym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, a ograniczając się do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu w stosunku do postanowienia organu pierwszej instancji. Organ ten bowiem nie przeprowadził żadnego postępowania dowodnego, mimo że skarżący w treści złożonego zażalenia zawarł wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków na okoliczność użytkowania przez jego rodzinę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...].
Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności oraz brak należytego uzasadnienia postanowienia, również stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonego orzeczenia.
W tej sytuacji Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 15 i 138, a także art. 7 i 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jego uchyleniu.
W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach postępowania w oparciu o art. 200.