Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/24

Uzasadnienie

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej "Szef ABW" lub "organ", decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny tego organu z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmawiający wypłaty J.M., dalej "skarżący", wypłaty 100% uposażenia za okres trwałej niezdolności do służby stwierdzonej orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], dalej "RKL ABW", z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...].

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

RKL ABW orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. stwierdziła, że schorzenie skarżącego powoduje jego trwałą niezdolność do służby w ABW (kategoria "N") oraz uzasadnia orzeczenie III grupy inwalidzkiej. Jednocześnie RKL ABW stwierdziła, że trwała niezdolność skarżącego do służby nie pozostaje w związku ze służbą w ABW. RKL ABW ustaliła, że inwalidztwo III grupy istnieje od dnia [...] lutego 2023 r. i jest czasowe. Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej "CKL ABW", orzeczeniem z dnia [...] maja 2023 r. utrzymała w mocy ww. orzeczenie RKL ABW.

W związku z tym, że orzeczenie RKL ABW stało się ostateczne [...] maja 2023 r., a niezdolność do służby skarżącego została zaewidencjonowana pod koniec maja 2023 r. od czerwca 2023 r. rozpoczęto wypłacanie funkcjonariuszowi 80% jego dotychczasowego uposażenia. Biorąc pod uwagę termin uznania go na niezdolnego do służby, tj. od [...] lutego 2023 r. (data zapoznania się funkcjonariusza z orzeczeniem RKL ABW) potrącono ponadto funkcjonariuszowi z kolejnego uposażenia wynikłą z ww. okoliczności różnicę. W wyniku uzyskania przez orzeczenie RKL ABW waloru ostateczności skarżący, do dnia zwolnienia ze służby w ABW, pozostawał w służbie zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o zwrot utraconej części uposażenia w związku z decyzją o niezdolności do służby wydaną przez RKL ABW. Odwołując się d orzecznictwa skarżący podniósł, iż uznanie za niezdolnego do służby nie jest tożsame z zaprzestaniem pełnienia tej służby z powodu choroby, Skarżący podkreślił, że uposażenie wypłacane funkcjonariuszom służb mundurowych objęte jest ochroną, przejawiającą się m.in. w tym, że jakiekolwiek potrącenia z niego lub obniżki mogą być dokonywane tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi, a przepisy dotyczące wynagrodzeń należy interpretować ściśle.

Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił skarżącemu wypłaty 100% uposażenia za okres trwałej niezdolności do służby stwierdzonej orzeczeniem RKL ABW, z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]. W podstawie prawnej organ podał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz art. 50 ust. 2, art. 136 i art. 136b ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1136 ze zm.), dalej "ustawa o ABW oraz AW", w związku z § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 862 ze zm.), dalej "rozporządzenie" oraz § 3 ust. 1 pkt 2 decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych i kadrowych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 136b ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, została wprowadzona generalna zasada przewidująca, że funkcjonariusz w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim otrzymuje 80 % uposażania. Została ona rozwinięta w art. 136b ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, który precyzuje m.in., że zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby.

Dalej Szef ABW podniósł, że zgodnie z § 13 rozporządzenia, w przypadku gdy komisja lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uzna funkcjonariusza za trwale niezdolnego do służby, niezwłocznie zwalnia się go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Jak wynika z treści § 14 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 242 ze zm.) orzekając o zdolności funkcjonariusza do dalszej służby, regionalna komisja lekarska bierze pod uwagę fakt istotnej zmiany w jego stanie zdrowia, w tym stopień upośledzenia funkcji organizmu wskutek choroby lub ułomności.

Zdaniem organu w przypadku uznania funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby, orzeczenie to jest następstwem stwierdzenia u niego choroby podczas badań przeprowadzonych przez komisję lekarską i stanowi obligatoryjną podstawę odsunięcia funkcjonariusza od realizacji zadań służbowych. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. dotyczącej sprawy policjanta (sygn. akt I OPS 16/13) wskazał, iż komisje lekarskie - posługując się wiedzą medyczną - oceniają przede wszystkim stan zdrowia funkcjonariusza i stwierdzają występowanie konkretnych chorób, które w konsekwencji powodują niezdolność do służby. Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się jedynie do ustalenia zdolności badanego do służby i zaliczenia do kategorii jednej z nich, lecz przede wszystkim zawierają ocenę stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego.

W tym ostatnim zakresie pełnią one zatem taką funkcję, jak zaświadczenie lekarskie uprawniające do zaprzestania służby z powodu choroby. Uznanie policjanta za trwale całkowicie niezdolnego do służby jest przeważnie niczym innym, jak następstwem stwierdzenia u niego choroby podczas badań przeprowadzanych przez komisję lekarską i z tego powodu policjant może zaprzestać służby. Stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest trwale niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby.

Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u funkcjonariusza chorobę, z powodu której jest on w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby.

W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskiej jest nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy, co do stanu zdrowia funkcjonariusza, które obejmuje stwierdzenie określonej u niego choroby, z powodu której funkcjonariusz jest niezdolny do służby. Orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności funkcjonariusza do służby w sferze realizacji obowiązków służbowych przez tego funkcjonariusza wywołuje skutki tożsame ze skutkami otrzymania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego. W jednym i drugim przypadku przełożony funkcjonariusza jest obowiązany odsunąć go od wykonywania zadań służbowych.

Szef ABW stwierdził, że skoro orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności do służby jest tożsame w przedstawionym powyżej zakresie ze zwolnieniem lekarskim, to ta tożsamość powinna również rozciągać się na kwestie związane z ustalaniem wysokości uposażenia funkcjonariusza, w przypadku o którym, mowa w § 13 rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że w art. 136 ustawy o ABW oraz AW zostało wskazane, iż w okresie zwolnienia od zajęć służbowych funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.

W ocenie organu w przypadku zatem funkcjonariusza, o którym mowa w § 13 rozporządzenia, przepis art. 136 ustawy powinien być interpretowany funkcjonalnie, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o ABW oraz AW normującymi kwestie wysokości uposażenia za czas niezdolności do służby z powodu choroby.

Organ wskazał, że w związku z tym, iż funkcjonariuszowi przysługuje 100% uposażenia na podstawie art. 136 ustawy o ABW oraz AW jedynie w sytuacji, gdy zwolnienie od zajęć służbowych wynika np. z kwestii organizacyjnych, a nie z faktu wystąpienia u funkcjonariusza schorzeń powodujących niezdolność do służby. Przepis ten po wprowadzeniu w ustawie o ABW oraz AW przepisów dotyczących zwolnień lekarskich powinien być stosowany wprost jedynie do funkcjonariuszy zdolnych do pełnienia służby od strony zdrowotnej. Zdaniem Szefa ABW inna interpretacja doprowadzi do powstania wyłomu w systemie ustalania wysokości uposażenia funkcjonariuszy niezdolnych do służby z powodu choroby (przejściowo bądź trwale) a także do nierównego, jak również nieracjonalnego traktowania tej samej kategorii funkcjonariuszy, posiadających wspólną cechę w postaci schorzeń powodujących niezdolność do służby.

Szef ABW podniósł, że w tej sytuacji, w celu zachowania spójności systemu ustalania wysokości uposażenia funkcjonariuszy czasowo niezdolnych do służby z powodu choroby oraz funkcjonariuszy całkowicie niezdolnych do służby z powodu choroby należy przyjąć, iż w przypadku gdy niezdolność do służby pozostaje bez związku ze służbą i jest potwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej, to za okres zwolnienia od zajęć służbowych funkcjonariusz powinien otrzymywać 80 % uposażenia. W ocenie organu taki funkcjonariusz powinien bowiem być traktowany w analogiczny sposób, jak funkcjonariusz czasowo niezdolny do służby, którego niezdolność do służby została potwierdzona zaświadczeniem lekarskim.

Natomiast funkcjonariusz niezdolny do służby, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, w okresie zwolnienia od zajęć służbowych na podstawie § 13 rozporządzenia, powinien być traktowany w analogiczny sposób jak funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim w przypadkach określonych w 136b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW i zachować prawo do uposażenia w wysokości 100%.

Organ zauważył, że skoro orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. RKL ABW zostało stwierdzone, iż skarżący jest czasowo niezdolny do służby i jest zaliczony do III grupy inwalidztwa, jednakże bez związku ze służbą w ABW, to w świetle ww. przepisów za okres od dnia [...] lutego 2023 r. powinien otrzymać uposażenie w wysokości 80%. Zdaniem Szefa ABW tym samym prawidłowo zastosowano art. 136f ust. 3 ustawy o ABW oraz AW i potrącono odpowiednią część uposażenia. Na podstawie wskazanego przepisu, w przypadku, gdy funkcjonariusz pobrał już uposażenie za okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie.

Od powyższego rozkazu personalnego skarżący złożył wiosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Szef ABW utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu organa powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazujące, że orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby (nawet nieprawomocne) w sferze realizacji obowiązków służbowych przez tego funkcjonariusza, wywołuje skutki tożsame ze skutkami przedłożenia przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego. Zdaniem Szefa ABW w jednym i w drugim przypadku przełożony funkcjonariusza jest obowiązany odsunąć go od wykonywania zadań służbowych. Wskazana powyżej tożsamość powinna również rozciągać się na kwestie związane z ustaleniem wysokości uposażenia funkcjonariusza, a zgodnie z art. 136b ust. 1 ustawy o ABW oraz AW w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia.

Tym samym uznanie funkcjonariusza na mocy orzeczenia komisji lekarskiej za trwale niezdolnego do służby bez związku ze służbą i zwolnienie go od zajęć służbowych w myśl § 13 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby powoduje, że za okres od dnia stwierdzenia inwalidztwa przez komisję lekarską do dnia zwolnienia ze służby przysługuje mu 80% uposażenia.

Szef ABW, odnosząc się argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że treść powołanych przez skarżącego orzeczeń sądowych nie jest w żaden sposób wiążąca dla organu. Zdaniem skarżącego cytowane przez stronę wyroki zapadły w innych stanach faktycznych, dotyczą funkcjonariuszy innej służby i oparte zostały na innych podstawach prawnych. W ocenie organu wyrażona w cytowanych przez stronę orzeczeniach sądów administracyjnych koncepcja nie koresponduje z wykładnią funkcjonalną § 13 rozporządzenia. Zarówno bowiem u funkcjonariusza zwolnionego od zajęć służbowych w związku z orzeczeniem przez komisję lekarską ABW trwałej niezdolności do służby, jak i funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim, występuje wspólna cecha w postaci schorzeń powodujących niezdolność do służby. Do podobnych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt.

II SA/Wa 2128/14 (LEX nr 1817075), w którym wskazał, że istota zwolnienia lekarskiego polega na tym, że w tym okresie funkcjonariusz, z uwagi na zły stan zdrowia, nie pełni służby. Z kolei zwolnienie funkcjonariusza od zajęć służbowych jest następstwem orzeczenia właściwej komisji lekarskiej ABW o trwałej niezdolności do służby.

Organ uznał, że przyjęcie interpretacji ww. przepisów ustawy o ABW oraz AW i rozporządzenia w sprawie przebiegu służby, która dawałaby podstawy do odmiennego traktowania funkcjonariuszy w analogicznych stanach faktycznych, tj. w sytuacji uznania ich za niezdolnych do pełnienia służby z powodu choroby, prowadziłoby do nierównego traktowania takich funkcjonariuszy. Zdaniem Szefa ABW za niezasadne należałoby uznać zatem niepreferencyjne traktowanie funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu od zwolnionego z zajęć służbowych w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej podległej Szefowi ABW oraz wypłata nierównomiernego udziału procentowego uposażenia.

Szef ABW podniósł, że wbrew ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie ma przy tym znaczenia fakt, że orzeczenie komisji lekarskiej skutkuje bezwzględnie zwolnieniem ze służby, którego to skutku nie powoduje automatycznie zwolnienie lekarskie. W kwestii wysokości wypłacanego uposażenia znaczenie ma bowiem inny fakt, który potwierdzony może zostać jednym z ww. dokumentów, tj. niezdolność funkcjonariusza do służby z powodu choroby. Organ nie kwestionuje zatem różnić istniejących pomiędzy ww. dokumentami, jednakże, mając na uwadze powyższą argumentację, stoi na stanowisku, że zarówno na podstawie zwolnienia lekarskiego, jak i na podstawie otrzymanego orzeczenia komisji lekarskiej o uznaniu za funkcjonariusza za niezdolnego do służby, należy wypłacać mu 80% uposażania.

Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego wskazującym, że organ stosuje w przedmiotowej sprawie "dowolną interpretację wychodzącą poza wszelkie zasady stosowania prawa i jego wykładnię". Działanie organu opiera się przede wszystkim na przepisach powszechnie obowiązującego prawa normujących kwestie wysokości uposażenia za czas niezdolności do służby z powodu choroby, interpretowanych w oparciu o wykładnię funkcjonalną. Organ ma przy tym na uwadze wieloletnią, niekwestionowaną dotychczas przez funkcjonariuszy ABW, praktykę działania w podobnych przypadkach, jak również działa z poszanowaniem wynikającej z art. 8 ust. 1 k.p.a. zasady równego traktowania funkcjonariuszy. W przypadku odejścia przez organ od dotychczasowej praktyki doszłoby do nierównego, jak również nieracjonalnego traktowania tej samej kategorii funkcjonariuszy, posiadających wspólną cechę w postaci schorzeń powodujących niezdolność do służby.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 136 ustawy o ABW oraz AW w związku z błędnym zastosowaniem art. 136b i 136f ust. 3 tej ustawy w zaistniałym stanie faktycznym, tj. orzeczenia wobec niego trwałej niezdolności do służby przy zachowaniu zdolności do pracy (orzeczenie RKL ABW z dnia [...] lutego 2023 r.), skutkiem czego była odmowa wypłaty za orzeczony okres 100% uposażenia;
2. 2) art. 136f ust. 3 ustawy o ABW oraz AW poprzez dokonanie potrącenia uposażenia w części przekraczającej 80% od dnia [...] lutego 2023 r.;
3. 3) art. 4, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, z nadużywaniem prawa do przedłużania postępowania;
4. 4) art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego: uznanie, iż orzeczenie RKL ABW zostało zaskarżone przez stronę, na skutek czego CKL ABW wydała w dniu [...] maja 2023 r. orzeczenie utrzymujące w mocy orzeczenie RKL ABW, co stanowiło m.in. podstawę dokonania potrącenia pobranego uposażenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie należnego uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia [...] lutego 2023 r. do dnia zwolnienia ze służby wraz z innymi należnościami pieniężnymi przysługującymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie ze wskazaniem organu, obniżenie wynagrodzenia oraz potrącenie pobranego wcześniej wynagrodzenia nastąpiło w czerwcu 2023 r. w związku z orzeczeniem CKL ABW z dnia [...] maja 2023 r. utrzymującym w mocy orzeczenie RKL ABW z dnia [...] lutego 2023 r. oraz "zaewidencjonowaniem" pod koniec maja 2023 r. niezdolność do służby. Zdaniem skarżącego kwestia ta budzi szereg wątpliwości i jest niezgodna ze stanem faktycznym, albowiem skarżący nie składał odwołania od orzeczenia RKL ABW. Skarżący podniósł, że nie są mu znane żadne okoliczności, w wyniku których nastąpiło rozstrzygnięcie CKL ABW i z jakich przyczyn w zaskarżonej decyzji przytoczono jako datę "ostateczności" orzeczenia CKL ABW. Zdaniem skarżącego przytoczone okoliczności, na poparcie zasadności dokonanego potrącenia i obniżenia wynagrodzenia w kontekście powyższego są wątpliwe i wykluczające się wzajemnie.

Wskazywany termin "zaewidencjonowania" niezdolności do służby nastąpił "pod koniec maja 2023 r.". Należy zatem zadać pytania: w oparciu o jaki dokument? w jakiej dokładnie dacie to nastąpiło? dlaczego "zaewidencjonowanie" nastąpiło dopiero w maju 2023 r., choć ustne "zwolnienie od zajęć służbowych" nastąpiło [...] lutego 2023 r.? jaki status formalnie (np. w ewidencji kadrowej) posiadał skarżący w okresie od lutego do maja 2023 r.? W ocenie skarżącego te niespójne informacje wskazują jednoznacznie, iż sposób podejmowania działań przez organ był niekonsekwentny, chaotyczny i obarczony wadami prawnymi.

Skarżący podniósł, że jako osoba wobec której zapadło orzeczenie o trwałej niezdolność do służby w ABW (kategoria N), bez związku ze służbą nie otrzymał żadnego pisemnego rozkazu personalnego, realizującego obowiązek organu, wynikający z § 13 rozporządzenia. Zwolnienie go z obowiązków służbowych nastąpiło na podstawie rozmowy telefonicznej z przełożonym (nie posiada upoważnień od Szefa ABW w zakresie kadrowym). Nie powiadomiono go o żadnych okolicznościach dotyczących jego uposażenia lub możliwości potrącenia w dalszej perspektywie. Czynności związane z obniżeniem uposażenia i potrąceniem dokonano w sposób techniczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ podniósł, że mając na względzie treść § 13 rozporządzenia, zauważyć należy, że to nie komisja dokonuje zwolnienia od zajęć służbowych. Komisja orzeka bowiem jedynie o stanie zdrowia funkcjonariusza, ale w żaden sposób nie odnosi się (bo nie może z uwagi na brak właściwości) do kwestii obowiązków służbowych funkcjonariusza lub zwolnienia od nich wykonywania. Taki zresztą cel został wskazany w orzeczeniu komisji - celem tym było "ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby".

Organ wskazał, że mając na względzie, iż nie wiedział o orzeczeniu komisji od razu, nie mógł zwolnić funkcjonariusza z pełnienia obowiązków służbowych. Zresztą sam funkcjonariusz w skardze kwestionuje tą okoliczność (str. 7 skargi). Przyjmując zatem tok rozumowania skarżącego, skoro nie został on właściwie zwolniony od zajęć służbowych - to powinien stawić się do służby lub przedstawić zwolnienie lekarskie, w przeciwnym wypadku nieobecność mogłaby zostać potraktowana jako "nieusprawiedliwiona".

Zdaniem organu na uwagę zasługuje fakt, iż trudno jest w niniejszej sprawie ustalić okoliczność od kiedy zwolnienie od zajęć służbowych faktycznie nastąpiło (powinno to mieć miejsce niezwłocznie po tym jak Szef ABW powziął informację o ostatecznym orzeczeniu CKL ABW). Komisje lekarskie ABW są niezależnym organem, podległym Szefowi ABW. Zatem przełożony funkcjonariusza może powziąć informację o orzeczeniu komisji w okresie późniejszym, niż była wydana decyzja komisji lekarskiej. W związku z powyższym, nawet gdyby uznać, iż funkcjonariuszowi przysługuje 100% uposażenia od dnia, w którym orzeczenie komisji lekarskiej staje się ostateczne, termin ten powinien być ustalony na dzień [...] maja 2023 r., tj. od daty uprawomocnienia się orzeczenia CKL ABW.

Stosownie bowiem do treści § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 7 stycznia 2015 r. w sprawie orzekania przez komisje lekarskie podległe Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefowi Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 poz. 47, z późn. zm.) Centralna Komisja Lekarska, w terminie 90 dni od dnia otrzymania orzeczenia wraz z protokołem badania lekarskiego, o których mowa w § 18 ust. 2, może uchylić w trybie nadzoru orzeczenie regionalnej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych bądź zawierające błędy orzecznicze i zażądać od tej komisji przekazania całości dokumentacji orzeczniczej.

W związku z powyższym do dnia uprawomocnienia się, orzeczenie RKL ABW jest nieostateczne i może być zmienione przez CKL ABW. Analogiczna sytuacja może mieć miejsce także wówczas, gdy funkcjonariusz złoży odwołanie od orzeczenia RKL ABW. Wówczas CKL ABW może również zmienić orzeczenie RKL.

W ocenie Szefa ABW wbrew zarzutom skarżącego nie było możliwe naruszenie art. 136f ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, bo w okresie od wydania orzeczenia RKL do wydania orzeczenia CKL nie było zwolnienia od zajęć służbowych (przyjmując tok rozumowania strony skarżącej), a mogło być wydane zwolnienie lekarskie.

Organ podniósł również, że przywołane w pismach skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych zapadły na podstawie aktów prawnych, wydanych w stosunku do innej służby - Policji, w których przewidziano odmienne regulacje, niż w stosunku do funkcjonariuszy ABW. Stosownie bowiem do treści § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2269): "Przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby." Zatem w przepisach dot. policjantów jest wprost przewidziane, iż zwolnienie z zajęć służbowych następuje dopiero po otrzymaniu przez przełożonego ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta.

Zatem, gdyby przyjąć wprost tożsame założenie - zasadna wydaje się przedstawiona w treści niniejszego stanowiska argumentacja, iż zwolnienie od obowiązków służbowych powinno nastąpić od dnia kiedy orzeczenie komisji stało się ostateczne do dnia faktycznego zwolnienia ze służby.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet gdyby uznać skargę za zasadną, to tylko w części. Bowiem nie orzeczenie RKL, a prawomocne orzeczenie CKL powinno stanowić podstawę decyzji o zwolnieniu od zajęć służbowych. Zatem, skarżącemu może przysługiwać 100% uposażenia, ale od dnia, w którym orzeczenie komisji lekarskiej stało się ostateczne ([...] maja 2023 r.).

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że skarżący słusznie w treści skargi podnosi, iż nie wnosiła odwołania od orzeczenia RKL ABW. Orzeczenie CKL ABW z dnia [...] maja 2023 r. wydane było w trybie nadzoru, nie zaś wskutek odwołania strony. Jest to oczywista omyłka pisarska, który jednakże nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, albowiem powyższa okoliczność nie jest związana z istotą sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej ww. oczywista omyłka pisarska nie miała wpływu na potrącenie uposażenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w ninejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącemu, w związku z wydaniem w stosunku do niego orzeczenia RKL ABW stwierdzającego jego trwałą niezdolność do służby, od dnia doręczenia takiego orzeczenia, przysługuje 100% uposażenia, czy też w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 136b ust. 1 ustawy o ABW i AW, stanowiący, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia.

Zgodnie z art. 136 ustawy o ABW i AW w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW albo Szefa AW, na podstawie art. 54 ust. 1, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.

Stosownie natomiast do treści art. 136b ust. 2 cytowanej ustawy zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu:

1. 1) choroby funkcjonariusza, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2780);
2. 2) oddawania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu okresowego badania lekarskiego dawców krwi;
3. 3) konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym dzieckiem własnym lub małżonka funkcjonariusza, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 14. roku życia;
4. 4) konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny; za członków rodziny uważa się małżonka, rodziców, rodzica dziecka funkcjonariusza, ojczyma, macochę, teściów, dziadków, wnuki, rodzeństwo oraz dzieci w wieku powyżej 14 lat, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z funkcjonariuszem w okresie sprawowania nad nimi opieki;
5. 5) konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem własnym lub małżonka funkcjonariusza, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie do ukończenia przez nie 8. roku życia, w przypadku:
6. a) nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których dziecko uczęszcza, a także w przypadku choroby niani, z którą rodzice mają zawartą umowę uaktywniającą, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338), lub dziennego opiekuna, sprawujących opiekę nad dzieckiem,
7. b) porodu lub choroby małżonka funkcjonariusza lub rodzica dziecka funkcjonariusza, stale opiekujących się dzieckiem, jeżeli poród lub choroba uniemożliwia temu małżonkowi lub rodzicowi sprawowanie opieki nad dzieckiem,
8. c) pobytu małżonka funkcjonariusza lub rodzica dziecka funkcjonariusza, stale opiekujących się dzieckiem, w szpitalu lub innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne.

Należy też zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 136b ust. 5 ustawy o ABW i AW, stanowiącą, że jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu:

1. 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby,
2. 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby,
3. 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby,
4. 4) choroby przypadającej w czasie ciąży,
5. 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów,
6. 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi,
7. 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską
8. - zachowuje on prawo do 100% uposażenia.

Z kolei w art. 136b ust. 3 cytowanej ustawy wskazuje się, ze prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy funkcjonariusz został zwolniony od zajęć służbowych:

1. 1) podczas wykonywania zadań poza granicami państwa w państwach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 85a ust. 2;
2. 2) w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ;
3. 3) na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli.

Zgodnie natomiast z art. 136f ust. 3 ustawy o ABW i AW w przypadku gdy funkcjonariusz pobrał już uposażenie za okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy o uposażeniu funkcjonariuszy służb mundurowych mają charakter ochronny, gdyż określają zasady, na mocy których funkcjonariusz otrzymuje świadczenie za wykonywaną szczególną służbę na rzecz Państwa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 580/21 oraz z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1704/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). ABW jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. Z tego powodu przepisy umożliwiające ograniczenia w zakresie otrzymywania uposażenia powinny być wykładane w sposób wąski. Dotyczy to szczególnie zasad związanych z obniżaniem uposażenia podczas zwolnienia z zajęć służbowych. W tym zakresie ogólną zasadę statuuje zacytowany powyżej art. 136 ustawy o ABW i AW. Przepis ten zawiera regulację szczególną w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych funkcjonariuszom.

Posiada on charakter ochronno-gwarancyjny (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1112/11, 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 90/12 i 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1914/12, wydane w sprawach dotyczących policjantów). Funkcjonariuszowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych w nim okoliczności, co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania świadczeń pieniężnych związanych ze służbą w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wprowadzając regułę, że funkcjonariusz m.in. w okresie zwolnienia od zajęć służbowych zachowuje prawo do świadczeń w dotychczasowej wysokości, ustawodawca od tej ogólnej zasady wprowadził określone odstępstwa. Takie odstępstwa – jako wyjątki od zasady stabilności wysokości świadczenia w okresach ochronnych – muszą być jednak stosowane i interpretowane w sposób ścisły zgodnie ich brzmieniem.

Niedopuszczalne są takie zabiegi interpretacyjne, które prowadzą do sformułowania dodatkowych przesłanek – pozytywnych lub negatywnych – mogących w konsekwencji prowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw przyznanych przez ustawę. Nie można zatem, interpretując przepisy przewidujące określone uprawnienia czy gwarancje, wprowadzać warunków zaostrzających, jeżeli sam ustawodawca tego nie uczynił. Wprawdzie w pewnych granicach uznaje się możliwość przyznania uprawnienia bez wyraźnej dyspozycji ustawowej, ale wyklucza się całkowicie dopuszczalność nałożenia obowiązku lub pozbawienia uprawnień bez wyraźnej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1704/17).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu organu, orzeczenie komisji lekarskiej ABW o trwałej niezdolności do służby nie może być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie to jest bowiem wydawane w celu stwierdzenia, czy funkcjonariusz ze względu na stan zdrowia może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia. W przypadku stwierdzenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, konsekwencją jest zwolnienie takiego funkcjonariusza ze służby. Tak daleko idących skutków nie wywołuje natomiast zwolnienie lekarskie z powodu czasowej niezdolności do służby i już tylko z tej przyczyny nieuprawnione jest zrównanie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie może być również podstawą do ustalenia wysokości wypłaty uposażenia za zwolnienie lekarskie.

Zauważyć także należy, iż oczekiwany przez organ skutek nie wynika z powołanej w zaskarżonej decyzji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13. W uzasadnieniu tej uchwały podano jedynie, że policjant uznany za trwale niezdolnego do służby przez właściwą komisję lekarską nie musi dodatkowo – po wydaniu takiego orzeczenia – przedstawiać zaświadczeń lekarskich potwierdzających stwierdzoną w orzeczeniu chorobę. Na podstawie przedmiotowego orzeczenia nie może być on bowiem dopuszczony do służby, a to z kolei powoduje obowiązek organu zwolnienia takiego policjanta od zajęć służbowych. Sama uchwała rozstrzygała o dacie, od której należy liczyć bieg terminu okresu ochronnego w sytuacji, w której policjant przebywał w okresie przed wydaniem orzeczenia o trwałej niezdolności do służby na licznych zwolnieniach, a więc dotyczyła stosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, a nie kwestii uposażenia, tj. kwestii będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu jeśli ustawodawca chciałby zrównać sytuację funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu czasowej niezdolności do pełnienia służby z sytuacją funkcjonariusza, wobec którego właściwa komisja lekarska orzekła o trwałej niezdolności do służby, to niewątpliwie taką regulację zawarłby w art. 136b ustawy o ABW i AW. Skoro takiego unormowania ww. przepis nie zawiera, to zgodnie z art. 136 tej ustawy skarżącemu w okolicznościach tej sprawy za sporny okres przysługuje uposażenie w wysokości 100%. Przepis art. 136b ust. 1 cyt. ustawy stanowi wprawdzie wyjątek od tej zasady, jednak określony w nim katalog przesłanek ma charakter zamknięty i – jak już wyżej wskazano – należy go interpretować w sposób ścisły. Zastosowanie przez Szefa ABW w tym przypadku wykładni rozszerzającej należało uznać za niedopuszczalne.

Brak było zatem podstaw by uznać, że skarżącemu w oparciu o art. 136b ust. 1 ustawy o ABW i AW przysługuje za sporny okres 80% uposażenia.

Podkreślenia też wymaga, że organ w niniejszej sprawie rozstrzygał wyłącznie o tym czy skarżącemu w związku z orzeczeniem RKL ABW z dnia [...] lutego 2023 r., stwierdzającym jego trwałą niezdolność do służby, przysługuje za okres od [...] lutego 2023 r. 100% uposażenia. Poza oceną w niniejszej sprawie pozostaje zatem to, czy skarżący, w związku z wydaniem w stosunku do niego tego orzeczenia, był formalnie zwolniony od zajęć służbowych, czy też nie.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] stycznia 2024 r. zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię art. 136b ust. 1 ustawy o ABW i AW i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] stycznia 2024 r. Sąd nie rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a w postępowaniu przed Sądem nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.