Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.
Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w J. odmówił R. L. wydania zaświadczenia o wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy.
Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. R. L. złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2013 r. Jednocześnie odrębnym pismem, również z dnia 3 grudnia 2013 r., wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.
Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. Pismem z dnia 27 grudnia 2014 r. R. L. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2014 r.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2014 r.
Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. R. L. wniósł do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie odrębnym pismem, datowanym również na dzień 28 stycznia 2015 r., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r.
Komendant Główny Policji pismem z dnia 26 lutego 2015 r. zwrócił się do R. L. o sprecyzowanie jego żądań.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 6 marca 2015 r., R. L. poinformował, że zrezygnował z trybu odwoławczego na rzecz zastosowania trybu nadzwyczajnego weryfikacji postanowienia Komendanta Głównego Policji.
Wobec powyższego Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 61 § 4 K.p.a., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.
Następnie Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności swojego postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu postanowienie organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym, stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi kwalifikowanymi wadami, gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, a organ orzeka wyłącznie w kwestii jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania co do istoty sprawy.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określa natomiast art. 156 § 1 K.p.a., który na mocy art. 126 K.p.a. stosuje się również do postanowień.
Organ zaznaczył, że R. L. nie wskazał, która z wymienionych przesłanek art. 156 § 1 K.p.a. zaistniała, aby można uznać postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. za nieważne. W związku z tym organ odniósł się do każdej z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek.
Organ stwierdził, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, ponieważ to Komendant Główny Policji był kompetentny do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W..
Odnosząc się z kolei do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zaznaczył że orzekanie w sprawie wydawania zaświadczeń mieści się w kręgu spraw objętych regulacją administracyjnoprawną a więc nie można uznać, że postanowienie Komendanta Głównego Policji wydano bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dlatego też, w ocenie organu, należy uznać, że w przypadku postanowienia Komendanta Głównego Policji nie pojawił się żaden z warunków wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Nie zachodzi też w niniejszej sprawie przypadek res iudicata, powagi rzeczy osądzonej przewidziany w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Nie budzi też wątpliwości, że R. L. posiadał przymiot strony w postępowaniu, w którym zostało wydane kwestionowane postanowienie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Nie zachodzi też niewykonalność postanowienia Komendanta Głównego Policji z przyczyn faktycznych, jak i z przyczyn prawnych (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).
Nie może też stanowić podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.
Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.
Biorąc zatem pod uwagę dokonaną analizę wszystkich przesłanek nieważności, wymienionych enumeratywnie w 156 § 1 K.p.a., organ stwierdził w konkluzji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.
Wnioskiem z dnia 18 maja 2015 r. R. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się ze wskazanym w postanowieniu nr [...] rozstrzygnięciem.
Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podkreślił, że w swoim wcześniejszym postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] szczegółowo odniósł się do każdej z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, ponieważ wnioskodawca występując o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. nie wskazał żadnej z nich. Również we wniosku z dnia 18 maja 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany nie określił, która z wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. okoliczności zaistniała, aby można było uznać zaskarżone postanowienie za nieważne.
Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu sprawy podzielił swoje dotychczasowe stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. L. zarzucił, że Komendant Główny Policji nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego, nie uwzględnia prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych oraz narusza zasady postępowania administracyjnego.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto zaznaczył, że z informacji uzyskanych z Komendy Wojewódzkiej Policji w W. wynika, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. było przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 384/14, skargę oddalił.
W pismach procesowych datowanych na 13 sierpnia 2015 r., 26 sierpnia 2015 r., 2 września 2015 r., 13 września 2015 r., 28 września 2015 r. oraz 6 października 2015 r. skarżący przedstawił obszerną argumentację przemawiającą jego zdaniem za uwzględnieniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. o odmowie wydania zaświadczenia o wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Celem zatem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 K.p.a.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).
Należy zwrócić uwagę, że skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nie wskazał żadnej konkretnej postawy prawnej, na której opierał swoje żądanie. Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia z uwzględnieniem wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek.
W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nie jest obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.
Nie można bowiem zarzucić, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. Skoro skarżący we wniosku z dnia 27 grudnia 2014 r. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., to właściwym organem do rozpatrzenia tego wniosku był organ wyższego stopnia, czyli właśnie Komendant Główny Policji. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowego postanowienia zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj., iż postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podstawę prawną postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Istnieje zatem przepis prawa, który umocowywał Komendanta Głównego Policji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2014 r.
Z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.
Zdaniem Sądu postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nie narusza prawa, a tym bardziej, nie narusza prawa w sposób rażący. Treść tego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z przepisem prawa dającym podstawę do jego wydania, a wydanie tego postanowienia było uzasadnione zaistniałymi okolicznościami faktycznymi.
Jak już wskazano wyżej postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane zostało na podstawie art. 61a K.p.a. Przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powyższy przepis wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W analizowanym przypadku ów oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. niewątpliwie zachodził. W swoim wniosku z dnia 27 grudnia 2014 r. skarżący domagał się bowiem stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. o odmowie wydania zaświadczenia. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest zaś postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. W judykaturze wyklucza się również dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 92). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb stwierdzenia nieważności postanowienia.
Słusznie zatem Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2014 r. Nie było zatem podstaw do uznania, iż wskazane wyżej postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. rażąco narusza prawo.
Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zawiera również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 K.p.a.: nie zachodzi bowiem taka sytuacja, że sprawa rozstrzygnięta tym postanowieniem była już rozstrzygnięta innym postanowieniem, postanowienie to nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie było ono niewykonalne w dniu jego wydania, w razie jego wykonania nie wywoływało czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. odpowiadają prawu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.