Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., w części dotyczącej ustalenia C.O. wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.
W motywach uzasadnienia organ podał, że Komendant [...] Policji w rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy ustalił C. O. okres wysługi lat, w wymiarze wyższym, niż wynikający z dokumentacji. Wyjaśnił, że w dacie wydania tego rozkazu ([...] lutego 2001 r.) nie istniały unormowania prawne w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Wskazał, że podstawą ustalenia w drodze decyzji terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.). W konkluzji stwierdził, że ustalenia okresów pracy nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej, a skoro miało to miejsce w rozkazie organu z [...] lutego 2001 r. należało stwierdzić nieważność tegoż rozkazu, jako wydanego bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – w części dotyczącej ustalenia C. O. wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r.
Jednocześnie organ wskazał, że zaliczenie omawianym rozkazem do wysługi lat okresu zatrudnienia strony w H., E., A. i Przemysłowe E. K. w L w wymiarze 1/2 etatu należy uznać za nieprawidłowe, skutkujące wadliwym ustaleniem wysługi lat. Uznając, że omawiany rozkaz został wydany bez podstawy prawnej i zawiera wadę o dużym ciężarze gatunkowym oraz jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, organ stwierdził jego nieważność w części, dotyczącej ustalenia wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. O. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 k.p.a., poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją mimo braku przesłanek;
- 2. błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej;
- 3. niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;
- 4. § 74 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego;
- 5. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- 6. § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- 7. art. 113 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, poprzez naruszenie zakazu dyskryminacji ze względu na zatrudnienie skarżącego w niepełnym wymiarze czasu pracy;
- 8. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego przez organy Policji praw nabytych na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nieprawidłowo uznał, że w dniu wydania przedmiotowego rozkazu nie istniały przepisy prawne, uprawniające organ do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Zarzucił, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Twierdził, że zakwestionowanie okresu pracy na 1/2 etatu pozbawia go praw nabytych na podstawie rozkazu z [...] lutego 2001 r. Nadto, że priorytet winien mieć przepis rangi ustawowej art. 113 Kodeksu pracy, który zrównuje uprawnienia zatrudnionych na pełny bądź część etatu, a nie przepisy rozporządzenia.
Podniósł też, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zarzucił, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., poprzez dopuszczenie możliwości anulowania okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ona, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Z powyższego wynika zatem, że jednym ze sposobów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Pokreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji (ewentualnie jej niezgodności z prawem), nie jest natomiast władny wypowiadać się w kwestiach dotyczących istoty sprawy.
Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa.
Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidulanej sprawie mają miejsce wtedy, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśniecie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna, b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały, ani też akt normatywny nie opublikowany, pomimo obowiązku jego promulgacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz.
- 7. Wydanie, Warszawa 2005 r., s. 732).
W orzecznictwie, jako przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji traktuje się także: rozstrzygnięcie w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu i wydanie decyzji chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy; wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym; wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej.
Z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.).
O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znaczenie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 565/95, nie publik.).
Analiza stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas przepisy prawa, które byłyby podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia okresów zatrudnienia do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Podstawy takiej brak było zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), jak również w zarządzeniu nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW Nr 5, poz. 49 ze zm.).
Należy zwrócić uwagę, iż podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), który stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
W tej sytuacji argumentacja skarżącego, odwołująca się do praw nabytych nie jest trafna, a zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności wymienionego rozkazu ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej, jest zgodna z prawem.
Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w postaci rażącego naruszenia prawa stwierdzić należy, że istotnie organ zaliczył skarżącemu do wysługi lat okres zatrudnienia wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu), wbrew przepisowi § 74 ust 2 pkt 3 cytowanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 29 z dnia 11 czerwca 1997 r. Stanowi on bowiem wyraźnie, że do wysługi lat, o której mowa w ust. 1, zalicza się również zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się.
W § 74 ust. pkt 4 zarządzenia nr 29 brak jest zapisu odzwierciedlającego treść § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W przepisie tym ograniczono się do wskazania innych okresów, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie ma tam mowy o ustalaniu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby i braku konieczności wydawania kolejnych decyzji administracyjnych w przypadku zwiększenia wysługi lat.
Jednakże zauważenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W niniejszej sprawie niewątpliwie od wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego nastąpił znaczny upływ czasu (10 lat).
Trafnie podniósł skarżący, że art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje czasowe ograniczenie uniemożliwiające organowi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze względu na upływ czasu lub nieodwracalność skutków prawnych. Jednak w niniejszej sprawie przepis powyższy nie miał zastosowania, bowiem dotyczy on art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 7 k.p.a. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, z samego zestawienia podstawy prawnej określonej w zaskarżonej decyzji oraz treści art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ treści art. 113 Kodeksu pracy stwierdzić należy, iż do stosunków służbowych policjantów w pierwszym rzędzie zastosowanie mają przepisy pragmatyki służbowej, a nie przepisy Kodeksu pracy.
Wskazać również trzeba, iż zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 i § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.