Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. W. od pisma Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r. l.dz. [...] informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku z [...] listopada 2018 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z [...] listopada 2018 r. M. W. zwróciła się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Pismem z [...] grudnia 2018 r. l.dz. [...] organ poinformował wnioskodawczynię, że obecnie nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z tym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku.
Pismem z [...] lipca 2019 r. M. W. złożyła pismo, które w jej ocenie stanowi odwołanie od decyzji Komendanta [...] Policji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wnioskodawczyni wskazała, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliła, że w jej ocenie wyrażone przez sądy stanowisko w przywołanych wyrokach wskazują na możliwość wypłaty należności.
Organ odwoławczy wskazał, że treść pisma Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r. nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna jest tego rodzaju kwalifikowanym aktem administracyjnym, który musi charakteryzować podwójna konkretność. Musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, ale w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Zatem treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem w treści powyższego pisma powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 kwestionujący konstytucyjność konkretnej normy wynikającej z przepisu ustawy o Policji, wskazując, że brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku złożonego przez M. W. Organ dokonując subsumpcji tych norm powinien wskazać w sposób niebudzący wątpliwości, że wnioskodawcy przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień.
Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, że "brak jest podstaw ustawowych" do przyznania stronie określonego świadczenia. Z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Oznacza to zatem, że z treści samej sentencji ma wynikać do czego zobowiązany jest adresat decyzji, albo też czego adresatowi odmówiono przyznania. Sentencja nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego.
W ocenie Komendanta Głównego Policji przedstawiony stan faktyczny i prawny wyrażający się w braku decyzji (postanowienia) rozumianej jako kwalifikowany akt administracyjny (wydany w administracyjnym toku instancji), uniemożliwia rozpatrzenie odwołania i skutkuje koniecznością stwierdzenia, na podstawie art. 134 K.p.a., niedopuszczalności odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wniosła o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] października 2019 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 134 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie odwołania za niedopuszczalne, podczas gdy Komendant Główny Policji powinien rozstrzygnąć merytorycznie odwołanie od pisma Komendanta [...] Policji, które w istocie stanowiło decyzję administracyjną,
- 2. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że pismo Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, podczas gdy taka kwalifikacja pisma wynikała z jego treści oraz faktu, że spełnia wszystkie zasadnicze wymogi określone w tym przepisie.
W ocenie skarżącej pomimo braku takiej nazwy w osnowie pisma z [...] grudnia 2018 r. należy uznać je za decyzję administracyjną, bowiem spełnia ono wymogi zawarte w art. 107 § 3 K.p.a. Podkreśliła, że Komendant [...] Policji w powyższym piśmie odmówił wypłacenia jej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a zatem rozstrzygnięcie zostało w nim wyrażone precyzyjnie i jednoznacznie.
Skarżąca zaznaczyła, że konieczność uznania powyższego pisma za decyzję administracyjną potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, w którym stwierdzono, iż czynność w postaci odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy załatwia się poprzez wydanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] października 2019 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r. l.dz. [...] informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 K.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu jego niedopuszczalności – jest uniemożliwione. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.
Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381).
Wydając powyższe postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania M. W. z [...] lipca 2019 r. od pisma Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r. informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku z [...] listopada 2018 r.
W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe i zgodne z prawem. Wbrew bowiem przekonaniu skarżącej, nie każdy akt podejmowany przez właściwego przełożonego w indywidualnej sprawie dotyczącej funkcjonariusza stanowi decyzję administracyjną.
W niniejszej sprawie, wobec zakwestionowania skargą stanowiska organu, rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny wyżej opisanego pisma Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r., a zatem należało rozważyć czy stanowi ono decyzję administracyjną, określoną w art. 104 § 1 K.p.a. podlegającą zaskarżeniu w drodze odwołania na podstawie przepisów K.p.a.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie postępowania przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Procesowe pojęcie decyzji należy wywodzić z art. 104 K.p.a., łącznie z art. 105 K.p.a., art. 107 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata.
Decyzję administracyjną – jako oświadczenie woli – należy odróżniać od innych prawie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 104 K.p.a., LEX stan prawny na 2015 r.).
Oświadczenie woli organu administracji musi posiadać określoną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, publ. OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego, gdzie stwierdzono, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ".
W świetle powyższego, każde pismo organu, które zawiera w swej treści wymienione elementy, powinno być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 K.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi podstawowy, zasadniczy element każdej decyzji administracyjnej. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji zastosowanego przepisu prawa materialnego – w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 K.p.a.). Jednakże termin "rozstrzygnięcie" zawarty w ww. przepisie jest szerszy, bowiem obejmuje także decyzję w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (art. 105 K.p.a.). Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 94).
W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko, że pismo Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2018 r. l.dz. [...], nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem wszystkich wymienionych wyżej elementów, niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Jakkolwiek w piśmie tym został oznaczony organ, od którego ono pochodzi, jego adresat - strona skarżąca, a nadto pismo to zostało opatrzone podpisem osoby reprezentującej organ, to jednak brak w nim rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (kończącego postępowanie w inny sposób).
W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że ww. pismo nie zawiera oświadczenia woli, lecz wyłącznie oświadczenie wiedzy organu o sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej. Pismo to jest jedynie informacją przekazaną M. W., nie stanowi natomiast – wbrew temu co twierdzi skarżąca – merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W szczególności, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe pismo stanowi decyzję administracyjną o odmowie przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego bądź wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Komendanta Głównego Policji niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Odwołanie zostało bowiem wniesione od pisma, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów K.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.
Reasumując Sąd stwierdza, że w zaistniałym stanie faktycznym, zaskarżone w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Słusznie skarżąca zwraca uwagę, iż czynność w postaci odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy załatwia się poprzez wydanie decyzji. Jednakże brak działania organu w tym przedmiocie strona powinna zwalczać skargą na bezczynność organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd nie orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, ponieważ ich nie poniosła będąc zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.