Uzasadnienie
W dniu 5 lipca 2021 r. E. i W. D. (dalej: "Skarżący") złożyli do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że wszystkie raty należne Gminie [...] z tytułu reszty ceny zakupu lokalu mieszkalnego położonego w [...] w [...] m. [...] wraz z odsetkami zostały uiszczone. Powyższe wywiedli z treści aktu notarialnego z dnia [...] maja1994 r. Rep. [...], zgodnie z którym nastąpił wykup lokalu komunalnego, na podstawie którego w dziale [...] wpisana jest wierzytelność w wysokości 7.773,36 (słownie złotych: siedem tysięcy siedemset siedemdziesiąt trzy 36/100) jako hipoteka zabezpieczająca resztę ceny kupna wraz z odsetkami zmiennymi na warunkach określonych w ww. umowie sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste (...).
Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), art. 217, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 65 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wszystkie raty należne z tytułu reszty ceny zakupu lokalu mieszkalnego położonego w [...] w [...] m. [...] wraz z odsetkami zostały uiszczone.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zarzucili naruszenie:
- 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- 3. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezawarcie w treści postanowienia uzasadnienia prawnego;
- 4. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie faktów które miały być wykazane zaświadczeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 570) po rozpatrzeniu zażalenia E. i W. D. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] maja 1994 r. przed D. K. notariuszem w [...], został zawarty akt notarialny Rep. [...] sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste, dotyczący lokalu nr [...] w [...] w [...]. Przed zawarciem aktu zostało opłacone 30% ceny, natomiast co do pozostałej kwoty nabywcy zobowiązali się do jej wniesienia w okresie 5 lat w ratach. Na zabezpieczenie ceny kupna wraz z odsetkami kupujący ustanowili na nabytym lokalu i prawie współużytkowania wieczystego gruntu hipotekę w wysokości 77.733,60 zł - aktualnie po denominacji w księdze nr [...] wpisana jest kwota hipoteki 7.773,36 zł.
Skarżący stwierdzili, że na mocy zawartego aktu, gdyby któraś z rat nie została zapłacona, to cała niezapłacona reszta ceny stałaby się wymagalna. W takiej sytuacji organ wszcząłby postępowanie egzekucyjne, w którym mogłoby dojść do zaspokojenia się wierzyciela z nieruchomości obciążonej hipoteką. Zdaniem skarżących sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem wszystkie raty były terminowo spłacane, a względem nabywców lokalu nie było prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne.
SKO zwróciło uwagę, że skarżący nie przedstawili dowodów potwierdzających wniesienie całości ceny nabycia.
W ocenie SKO zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący stanu sprawy, jednakże wada ta podlega sanowaniu w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o dostępne organowi I instancji dane, rejestry i informacje nie udało się ustalić potwierdzenia faktu dokonania spłaty kwot wynikających z aktu notarialnego umowy sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste, dotyczącego lokalu nr [...] w [...] w [...] i [...].
Zdaniem SKO skoro organ nie posiada danych, z których wynikałyby fakty, których potwierdzenia żądają skarżący, to organ nie ma możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wydanie zaświadczenia pomimo braku stosownych dokumentów stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zaświadczenie nie może zostać wydane w oparciu o domniemanie spłaty należności wywodzone z braku postępowania egzekucyjnego. Postępowanie zaświadczeniowe ma charakter uproszczony. Organ nie jest legitymowany do rozstrzygnięcia sporu, czy kwota ceny nabycia nieruchomości została uiszczona. Okoliczność ta winna być ustalona w oparciu o źródła danych (rejestry, ewidencje, dokumenty) jakimi dysponuje organ.
SKO, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdziło postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zdaniem SKO wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, a samo zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W konsekwencji w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. W szczególności nie obowiązują w tym zakresie jakiekolwiek domniemania faktyczne, które pozwalałyby wnioskować z braku jakichkolwiek dowodów materialnych istnienie pozytywnej przesłanki do wydania oczekiwanego przez nią zaświadczenia. W ocenie SKO nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy art. 7, 75 i 77 k.p.a.
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zastrzeżenia skarżących odnoszące się do nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji nie mogą zostać uwzględnione.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i W. D..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
- I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;
- 2. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- 4. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezawarcie w treści postanowienia uzasadnienia prawnego;
- 5. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie faktów które miały być wykazane zaświadczeniem.
Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że zaskarżone postanowienie nie rozpoznaje sprawy administracyjnej w sposób zgodny z przepisami. Zdaniem skarżących z treści tego postanowienia wyraźnie widać, że organ nie zapoznał się ze sprawą - wydał postanowienie, ale nie wiedząc jak uzasadnić utrzymanie w mocy odmowy wydania zaświadczenia przywołał w treści okoliczności faktyczne podane przez skarżących; treść art. 217 k.p.a. oraz bezrefleksyjnie skopiowaną z Inernetu treść orzeczeń wydanych w sprawach o sygn. akt: II SA/Ol 937/16 i I OSK 590/17.
Skarżący zwrócili uwagę, że powyższe orzeczenia de facto zostały wydane w jednej sprawie bowiem wyrokiem o sygn. I OSK 590/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydanego w sprawie II SA/Ol 937/16. Skarżący podkreślili, że w sprawie olsztyńskiej, odmiennie niż w niniejszej sprawie, organy zachowały się zgodnie z procedurą i podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skarżący wskazali, że w powyższej sprawie wniosek skarżącej został rozpatrzony przez organ wnikliwie i z należytą starannością, zbadano wszystkie dostępne dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu, a także zwrócono się do archiwów oraz do banku o ustalenie, czy instytucje te posiadają dokumentację dotyczącą spłaty przedmiotowej wierzytelności.
Zdaniem skarżących analiza treści powyższego orzeczenia może być wskazówką dla organów w niniejszej sprawie jak należy prowadzić postępowanie administracyjne, aby nie naruszyć art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżących SKO w [...] próbując uzasadnić odmowę wydania zaświadczenia wybrało fragment orzeczenia, który stanowi o tym, że jeżeli organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści; nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ono prawo.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono tylko do ustalenia źródeł danych (konkretnych dokumentów a nie świadków mających potwierdzać zaistnienie danych faktów) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego, który miałby zostać potwierdzony w żądanym zaświadczeniu. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem.
Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją a nie wynikającej z zeznań świadków), a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.
W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.
Przede wszystkim, uwzględniając konkluzje zawarte na wstępie niniejszego uzasadnienia podkreślić jeszcze raz należało, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych. Przede wszystkim winien więc rozpocząć procedowanie od ustalenia tego, w jakich rejestrach czy ewidencjach mogłyby znajdować się zapisy potwierdzające zaistnienie żądanych zaświadczeniem faktów. Następnie adresat wniosku powinien przeszukać w/w rejestry czy ewidencje w celu ustalenia, czy istotnie zawierają one żądane informacje.
Powyższym wymogom nie podołał jednak organ I instancji. Z uzasadnienia postanowienia Prezydenta [...] nie wynika to, by czynił on w ogóle powyższe ustalenia. Wręcz przeciwnie, z omawianego uzasadnienia wyłania się taki oto stan, że organ I instancji ograniczył się tylko do ustalenia, czy do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie wnioskodawcy załączyli dokumenty potwierdzające fakty mające zostać potwierdzone zaświadczeniem. Jak zaś wyjaśnione to już zostało na wstępie niniejszych rozważań, nie na tym ma polegać aktywność adresata wniosku o wydanie zaświadczenia.
Dodać także należało, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie sposób uznać, by sanował on w sposób skuteczny w postępowaniu drugoinstancyjnym omawiane braki. Stwierdzenie jakim posłużyło się Kolegium, iż: "w oparciu o dostępne organowi pierwszej instancji dane, rejestry i informacje nie udało się ustalić potwierdzenia faktu dokonania spłaty..." pozostaje bowiem w całkowitym oderwaniu nie tylko od materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ale także nawet od twierdzeń samego Prezydenta. Stąd powyższe stwierdzenie, nie tylko nie mogło pozostać niezauważone przez Sąd ale też tym bardziej nie mogło być zaakceptowane jako uzasadniające poprawność działania organu I instancji. Stąd więc zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
W tym stanie sprawy, uznając iż adresat wniosku o wydanie zaświadczenia, nie zebrał materiału dowodowego, czym naruszył przepisy prawa procesowego (art. 7 i 77 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
O kosztach orzeczono stosownie do treści przepisu art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do tego, aby uwzględniając uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu ustalić, czy w posiadanych przez niego rejestrach czy ewidencjach, znajdują się dokumenty potwierdzające fakty, jakie miałyby zostać potwierdzone w żądanym zaświadczeniu.