Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez J. K. (dalej: "Skarżący", "Student") decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks pomstowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w związku z art 86 ust. 2 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze. zm., dalej: "p.s.w.n.") oraz na podstawie § 23 Regulaminu świadczeń dla studentów Politechniki [...] na rok akademicki 2020/2021, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Politechniki [...] z dnia [...] września 2020 r. (dalej: "Regulamin Świadczeń"), Odwoławcza Komisja Stypendialna Politechniki [...], utrzymała w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] Politechniki [...] nr [...] z [...] listopada 2020 r.
Z akt sprawy wynikało, że w dniu [...] października 2020 r. J. K. - student Wydziału [...] złożył wniosek o stypendium rektora. We wniosku wskazano, że łączny czas posiadania statusu studenta wynosi 37 miesięcy i nie przekracza 72 miesięcy. Student wykazał, że w zakresie wpływającym na przyznanie stypendium rektora przedstawił m.in. wyniki w nauce, tj. średnią ważoną za poprzedni rok studiów na poziomie 4,175 (po zaokrągleniu 4,18) oraz wyniki sportowe, tj. [...] miejsce w pływaniu na 100 m stylem motylkowym dla uczelni technicznych na Akademickich Mistrzostwach Polski w [...]. Do wniosku zostało załączone zaświadczenie wydane przez Klub Uczelniany Akademickiego Związku Sportowego Politechniki [...] (dalej: "Klub Uczelniany AZS P[...]"), w którym wskazano, że Skarżący – zawodnik sekcji pływania reprezentował Politechnikę [...] (dalej "P[...]") na Akademickich Mistrzostwach Polski w [...], w terminie [...]-[...] października 2020 r., zajmując [...] miejsce w typach uczelni technicznych w pływaniu na 100 m stylem motylkowym.
Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału [...] P[...] odmówiła przyznania Skarżącemu stypendium rektora. W jej uzasadnieniu wskazano, iż Student nie spełnił warunków uzyskania stypendium rektora określonych w § 24 Regulaminu świadczeń dla studentów i doktorantów P[...] na rok akademicki 2020/2021 z uwagi na fakt, iż uzyskana przez Skarżącego liczba punktów nie mieści się w 8% listy rankingowej. Organ przywołał przy tym treść art. 91 ust. 1 p.s.w.n. oraz § 23 Regulaminu Świadczeń.
Pismem z [...] stycznia 2021 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał w nim, że nie zostały mu przyznane punkty za osiągnięcia sportowe, które to zostały przełożone z uwagi na epidemię koronawirusa (pierwotny termin – [...] kwietnia 2020 r.). Wskazał również, że inni studenci, za te same zawody, ale na innych Wydziałach P[...] – otrzymali "punkty", co pozwoliło im na otrzymanie stypendium.
Wymienioną na wstępie decyzją - Odwoławcza Komisja Stypendialna utrzymała w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] Politechniki [...] z [...] listopada 2020 r.
W uzasadnieniu podkreślono, że w myśl § 23 pkt 7 Regulaminu Świadczeń stypendium może otrzymać student, który w poprzednim roku akademickim posiadał osiągnięcia naukowe, artystyczne lub osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Wskazano, że osiągniecie musi mieć miejsce w roku poprzedzającym bieżący rok akademicki, zaś z załączonego zaświadczenia wynika, że zawody odbyły się bieżącym roku akademickim. Komisja odwoławcza uznała, że osiągnięty wynik sportowy został uzyskany w okresie nieobjętym w Regulaminie. Komisja nie stwierdziła nieprawidłowości przy przyznawaniu stypendiów i uznała, że wniosek został rozpatrzony zgodnie z kryteriami tworzenia list rankingowych przyjętych na wydziale oraz Regulaminem Świadczeń.
Na powyższą decyzję J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 91 ust. 1 p.s.w.n. w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4 p.s.w.n. oraz § 23 ust. 7 pkt 1 Regulaminu Świadczeń poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że zajęcie przez Skarżącego [...] miejsca na zawodach zaplanowanych na rok akademicki 2019/2020 oraz odbywających się na podstawie Regulaminu Ogólnego Akademickich Mistrzostw Polski 2019/2020, przełożonych z uwagi na COVID-19 na termin [...]-[...] października 2020 r., nie stanowi osiągnięcia sportowego zaliczanego na poczet poprzedniego roku akademickiego (tj. roku akademickiego 2019/2020) dającego podstawę do otrzymania punktów do stypendium rektora za osiągnięcia sportowe, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 24 pkt. 4 Regulaminu Świadczeń i utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- ▪ art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na nieustaleniu, że osiągnięty wynik sportowy powinien stanowić osiągnięcie sportowe zaliczane na poczet poprzedniego roku akademickiego (tj. roku akademickiego 2019/2020) dającego podstawę do otrzymania punktów do stypendium rektora;
- ▪ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się Skarżącemu, co do materiału dowodowego, co spowodowało naruszenie zasady czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu;
- ▪ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz uznanie, iż jest ona prawidłowa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, a nadto o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów - zaświadczenia Klubu Uczelnianego AZS P[...] z [...] marca 2021 r.; Regulaminu Ogólnego Akademickich Mistrzostw Polski 2019/2020 wraz z aneksem; Listy rankingowej na rok akademicki 2020/2021 na kierunku [...]. Wskazał przy tym, że przeprowadzenie zgłoszonych dowodów przez Sąd jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że Akademickie Mistrzostwa Polski 2019/2020 z uwagi na COVID-19 odbyły się w październiku 2020 r., przy czym zgodnie z zaświadczeniem Klubu Uczelnianego AZS P[...] osiągnięty wynik przez Skarżącego w zawodach zalicza się do cyklu rozgrywek akademickich za rok 2019/2020. Podkreślił, że zgodnie z tabelą wskazaną w § 28 ust 2 Regulaminu Świadczeń z uwagi na zajęcie [...] miejsca w Akademickich Mistrzostwach Polski powinien otrzymać 3 punkty brane pod uwagę na Liście Rankingowej, a to uprawniałoby go do otrzymania stypendium.
Skarżący wskazał, że Akademickie Mistrzostwa Polski, zostały zaplanowane na rok akademicki 2019/2020. Z uwagi jednak na COVID-19, większość rozgrywek musiała zostać przełożona na jesień 2020 r., przy czym celem organizatorów Akademickich Mistrzostw Polski nie było przeprowadzenie rozgrywek w roku akademickim 2020/2021, zwłaszcza, że w obecnym roku akademickim organizowane są Akademickie Mistrzostwa Polski 2020/2021. Literalna wykładnia § 23 ust. 7 pkt 5) Regulaminu Świadczeń, prowadziłaby do sytuacji, w której część uczestników Akademickich Mistrzostw Polski, byłaby w pozbawiona możliwości otrzymania punktów za osiągnięcia sportowe, co mogłoby naruszać również art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przytoczył przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyznającego prymat wykładni systemowej i funkcjonalnej nad literalną, gdy jest to konieczne ze względu na nader istotne okoliczności.
Skarżący zarzucił organom, że te nie ustaliły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkowałoby zdobyciem wystarczającej liczby punktów przez Skarżącego i tym samym wydaniem decyzji przyznającej stypendium rektora. Wyjaśnił też, że w sposób nieuzasadniony uniemożliwiły mu zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy.
Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, na wstępie Sąd pragnie wskazać, że autonomia szkół wyższych określona w art. 70 ust. 5 Konstytucji oraz w art. 9 ust. 2 p.s.w.n. zapewnia im prawo do kształtowania wewnętrznego porządku prawnego społeczności akademickiej. Nie ma ona jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza zupełnej dowolności działania organów uczelni (tak np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 2005 r., sygn. SK 39/05). W zakresie, w jakim organy uczelni są upoważnione do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, niepowiązanych z tymi organami ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, zyskują przymiot organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że organy uczelni obowiązane są do takiego kształtowania stosunków administracyjnoprawnych ze studentami, którzy ubiegają się o przyznanie stypendium Rektora, by postępowanie w tym przedmiocie odbywało się w zgodzie z poszczególnymi, podstawowymi zasadami tego postępowania określonymi w K.p.a., Istotne jest również, by przy wydawaniu decyzji w tym zakresie – uznaniowych – organy te wyjaśniały zasadność przesłanek, którymi się kierowały. Decyzje organów stypendialnych cechuje także uznaniowość, co nie oznacza to jednakże dowolnego ich działania (patrz np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., I OSK 2032/06, LEX nr 348251, czy wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57; por. też glosę J. Łętowskiego do tego wyroku OSP 1982, nr 1-2, poz. 22).
Wprawdzie decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej we wskazanym przepisie oraz w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny to powinny spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli (...) Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych (Wyrok WSA w Opolu z 23.02.2017 r., II SA/Op 498/16, LEX nr 2241774).
Sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, wyciągnięte zaś wnioski są logiczne i poprawne (wyrok WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2011 r., I SA/Bk 335/2011, LexisNexis nr 3066485). Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 sierpnia 2011 r. (II SA/Bk 347/2011, LexisNexis nr 2801203) podniesiono, że "stosownie do art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego." Podobnie poza określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnieniem, sądy administracyjnenie prowadzą postępowania dowodowego i nie dokonują dodatkowych ustaleń w sprawie.
Rozpatrując niniejszą sprawę na podstawie powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organy stypendialne nie były uprawnione do wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego stypendium. W sprawie nie została wyjaśniona dostatecznie dobrze kluczowa okoliczność, tj. ustalenia czy zawody pływackie, w których udział brał Skarżący powinny zostać zaliczone na poczet poprzedniego, czy też kolejnego roku akademickiego. Organy stypendialne poprzestały w tym zakresie wyłącznie na arbitralnym i nieuzasadnionym stwierdzeniu, że skoro odbyły się one w terminie [...] października 2020 r., to są zawodami rozgrywanymi w roku akademickim 2020/21, a zatem nie podlegają uwzględnieniu przy stypendium rektora na rok akademicki 2020/21.
W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z przedłożonego wraz ze skargą zaświadczenia z [...] marca 2021 r., w którym Klub Uczelniany AZS P[...] zaświadcza, że zawody zostały przełożone z marca na październik ze względu na pandemię, natomiast osiągnięte wyniki zaliczone są do cyklu rozgrywek akademickich za rok 2019/20. Potwierdza to również Regulamin Ogólny Akademickich Mistrzostw Polski oraz aneks do niego – sporządzony właśnie ze względu na pandemię COVID-19. Z treści Regulaminu wynika, że dotyczy on Akademickich Mistrzostw Polski 2019/2020. Jak stanowi zaś pkt 2.4. aneksu - 37. Akademickie Mistrzostwa Polski zostaną rozegrane w sezonie 2019/2020. Co więcej w pkt 3.1. aneks dopuszcza do udziału studentów, którzy posiadają/li status studenta w roku akademickim 2019/2020.
Okoliczności tych organy stypendialne nie wzięły w ogóle pod uwagę. Podobnie jak tego, że pandemia COVID-19 była bez wątpienia zdarzeniem nadzwyczajnym, nie planowanym i wywołała różnorakie skutki w sferze prywatnej oraz publicznej. Pierwotnie zaplanowane na 2020 r. zawody sportowe, nie tylko te uczelniane, ale również ogólnoświatowe – czego najlepszym przykładem są Igrzyska Olimpijskie – w wielu przypadkach przekładano na późniejsze terminy.
Również orzecznictwo siłą rzeczy musiało zmierzyć się z koniecznością analizy tego zjawiska. Jak wskazują Wojewódzkie Sądy Administracyjne – "nie można wymagać od przedsiębiorców by ją (pandemię) przewidzieli i nie można traktować jej wystąpienia jako typowego ryzyka dla prowadzenia działalności gospodarczej (wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2021 r., sygn. I SA/Kr 1192/21), "fakt dużej skali zjawiska (pandemii) i odczuwalności jego negatywnych skutków przez wielu podatników, nie może również dawać podstawy dla automatycznego odrzucenia kwalifikacji ich sytuacji w kontekście "ważnego interesu" (wyrok WSA w Kielcach z 28 stycznia 2021 r., sygn. I SA/Ke 457/20). Powyższe orzeczenia utrwalają konieczność dostosowania działań podatników, przedsiębiorców, ale i zwykłych osób fizycznych, do panujących realiów, z uwzględnieniem skali i nagłości zjawiska. Tego rodzaju nagłość była również odczuwana w życiu akademickim o czym świadczą przekładane zajęcia, zawody sportowe, opóźnienia w projektach badawczych czy choćby zawieszone stypendia na wyjazdy zagraniczne. Pandemii COVID-19 nie sposób było "nie zauważyć" i nie wziąć jej pod uwagę jako stanu niespodziewanego i ponadnaturalnego.
Stosunek łączący Studenta z Uczelnią ma charakter szczególny, należą bowiem do kategorii władztwa zakładowego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że "istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze." Zakres tego władztwa może zostać określony dokumentami o charakterze wewnętrznym, dotyczącym członków zakładu, jak i przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przepisy regulaminu nie mogą stać w sprzeczności z ustawą, jak i normami o charakterze Konstytucyjnym.
Jak wynika z § 23 ust. 7 pkt 5 Regulaminu Świadczeń - punkty do stypendium rektora w części za osiągnięcia naukowe, sportowe lub osiągnięcia artystyczne może otrzymać student, który w poprzednim roku akademickim posiadał osiągnięcia naukowe, artystyczne lub osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Analiza treści tego przepisu, w związku z przytoczonymi powyżej okolicznościami nie może prowadzić do odmiennej interpretacji niż ta, że zawody odbywające się w cyklu roku akademickiego 2019/2020, niezależnie od tego kiedy faktycznie miały miejsce, podlegają zaliczeniu jako zawody odbywające się w poprzednim roku akademickim. Odmienne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia możliwości uzyskania stypendium, nie tylko przez Skarżącego, ale również wielu innych studentów, którzy nie mieli żadnego wpływu na przesunięcie ich terminu, a to stałoby w sprzeczności z jedną z naczelnych konstytucyjnych wartości jaką jest równość wobec prawa.
Trafnie przy tym Skarżąca przywołuje stanowisko doktryny, w myśl którego – "zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit, s. 126-208). Zaś Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela i akceptuje w całości. Organy stypendialne dokonały w niniejszej sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni § 23 ust. 7 pkt 5 Regulaminu Świadczeń, w którym to nie wskazano w żadnym miejscu, by zawodu miały fizycznie odbyć się w terminie od [...] października 2019 r. do [...] września 2020 r. Znalazło się tam jedynie wskazane powyżej "w poprzednim roku akademickim", które zgodnie z zasadami celowości winno być wykładane jako – wszystkie zawody, jakie rozegrano, które zaliczono do poprzedniego roku akademickiego.
Wobec uchylenia obu zaskarżonych decyzji – ze względu na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego – szczegółowe odnoszone się do wszystkich zarzutów skargi, Sąd uznaje za zbyteczne na tym etapie sprawy. Rzeczą organów stypendialnych w niniejszej sprawie będzie zatem dokonanie ponownej analizy wniosku Skarżącego o przyznanie wnioskowanego stypendium, z uwzględnieniem wykładni dokonanej niniejszym orzeczeniem. Przed wydaniem decyzji – co słusznie zauważa strona skarżąca – organ powinien również dać możliwość Skarżącemu na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień, wniosków czy podniesienia twierdzeń w sprawie – a czego nie uczynił przy wydawaniu zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.