Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. przydzielił J. J. lokal mieszkalny przy ul. [...] w Z. (decyzja nr [...]). Decyzją tego samego organu z tej samej daty (decyzja [...]) przydzielono w tym samym budynku lokal na rzecz J. M. Następnie J. M. stał się wyłącznym właścicielem budynku przy ul. [...] w Z. J. M. wystąpił do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. W opinii skarżącego lokal przydzielony J. J. nigdy nie pozostawał w dyspozycji organów Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji. Oznacza to, w jego ocenie, że decyzja nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 punkt 2 Kpa.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Po wniesieniu przez J. M. odwołania od decyzji z [...] października 2002 r. Komendant Główny Policji (zwany też dalej "KGP"), decyzją z [...] stycznia 2003 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2004 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji – jak wynika z sentencji – "... nr [...] z dnia [...] marca 1988 roku Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z.". Organ odwoławczy zauważył kilka błędów w decyzji z [...] marca 2004 r., tj. m.in. wadliwie przywołaną podstawę prawną, niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Oceniając istotę sprawy, tj. wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności przydziału lokalu, organ odwoławczy uznał, że taka przesłanka nie wystąpiła. W dacie wydania decyzji nr [...] nieruchomość, na której znajduje się budynek z przedmiotowym lokalem, była własnością Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej z dnia [...] grudnia 1992 r. Administrowaniem i zarządem nieruchomością zajmował się Urząd Miasta i Gminy Z. Choć z pisma z dnia [...] marca 1993 r. Komendanta Rejonowego Policji w Z., jak też z pisma z dnia [...] września 1991 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w N. wynika, że nieruchomość nie znajduje się w administracji jednostek Policji, które nie partycypują w kosztach remontów, to jednak – w ocenie organu – nie stoi to na przeszkodzie wykonywaniu prawa dyspozycji, które z natury dotyczy cudzej rzeczy.
Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów powszechnych traktujące o istocie prawa dyspozycji, które użyte zostało w ustawie z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.), na podstawie której wydano decyzję nr [...]. Prawo dyspozycji oznacza uprawnienie do każdorazowego wskazywania najemcy. Dyspozycyjność powstaje na drodze porozumienia pomiędzy właściwym organem Policji, a organem administracji państwowej lub samorządowej i jest z reguły wyrazem praktyki gospodarowania zasobami mieszkaniowymi na danym terenie. Zeznania świadków nie doprowadziły do niewątpliwego ustalenia, czy prawo dyspozycji rzeczywiście przysługiwało organom Policji, nie stwierdzono też istnienia odpowiednich dokumentów w tym zakresie, ale sam fakt wydania decyzji o przydziale, a także pismo Burmistrza Z. z [...] listopada 1991 r. stwierdzające, że nieruchomość została oddana w użytkowanie jednostce Milicji Obywatelskiej, która ją zasiedliła, wskazują, że istniały podstawy do wydania decyzji nr [...]. KGP uznał też, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ. W efekcie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], choć oznaczył ją datą [...] marca 1988 r.
J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2004 r. Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1490/04, Sąd ten uchylił decyzję z dnia [...] maja 2004 r. uznając, że stroną postępowania nadzorczego powinien też być J. J. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. KGP ponownie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2004 r. i odmówił stwierdzenia nieważności "...decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1988 roku Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z". Organ odwoławczy powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji z dnia [...] maja 2004 r.
Po wniesieniu przez J. M. skargi na decyzję z [...] marca 2006 r. wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1339/06 uchylił tę decyzję. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że decyzja nr [...] została wydana na podstawie prawa oraz w ramach przysługujących organowi kompetencji. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organ była niespójna, wybiórcza. Organ nie wyjaśnił, dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a innym tej wiary odmówił. Organ jako zasadniczy dowód uznał pismo z [...] listopada 1991 r. choć w sprawie istniały też inne pisma, tj. z dnia [...] września 1991 r. i [...] marca 1993 r., które zostały przez organ całkowicie zignorowane. Organ nie zauważył ponadto, że Burmistrz Z., przesłuchany w charakterze świadka w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, zeznał, iż nic nie wie o przekazaniu nieruchomości organom MO, a pismo z [...] listopada 1991 r. jedynie podpisał, lecz nie sporządzał.
W ocenie Sądu doprowadziło to do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nakazał też, w dalszym postępowaniu, zastosować prawidłowo art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 Kpa – zwłaszcza dokonać oceny zeznań świadków oraz wszystkich pism zgromadzonych w sprawie, a także uwzględnić ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie I Ns 768/00, w szczególności wskazać, które fakty i dlaczego uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. KGP ponownie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2004 r., a nadto odmówił stwierdzenia nieważności "...decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z.", a także umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał w uzasadnieniu, że po wyroku z 30 listopada 2006 r. J. M. wystąpił z powództwem cywilnym do sądu powszechnego o eksmisję J. J. W wyniku tego powództwa Sąd Rejonowy w Z. nakazał J. J. opróżnić mieszkanie, a następnie Sąd Okręgowy w K., według organu, utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego doprowadziło to do stanu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 Kpa, gdyż po prawomocnym wyroku sądu w przedmiocie eksmisji J. J., bezprzedmiotowy stał się prowadzony spór co do tego, czy lokal pozostawał w dyspozycji organów Policji i czy mogły one nim dysponować.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. M. uznał, że będąc stroną postępowania nadzorczego powinien otrzymać zaskarżoną decyzję, tymczasem nie otrzymał jej. Ponadto zarzucił organowi, że nie dokonał merytorycznej oceny stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2004 r., a ponadto, że organ niezasadnie uznał sprawę za bezprzedmiotową, ignorując prawomocne wyroki WSA w Warszawie. Fakt, że J. J. opuścił lokal, po wyroku eksmisyjnym, nie ma wpływu na ocenę ważności decyzji podjętej prawie 20 lat wcześniej. Nie zaszła bowiem bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 Kpa. Po opuszczeniu lokalu J. J. nie był już stroną postępowania.
Skarżący ocenił też, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z 30 listopada 2006 r. W końcu skarżący uznał, że osoby, które podpisały decyzje w imieniu organów obydwu instancji, nie dysponowały wymaganym upoważnieniem organów do takiego podpisania decyzji. Wskazał też na przewlekłość postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoją argumentację. Organ podniósł, że zaskarżoną decyzję otrzymał pełnomocnik skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym, obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że organ odwoławczy powinien dokładnie zastosować art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w enumeratywny, alternatywny sposób określa rodzaj rozstrzygnięć, jakie podjąć może organ odwoławczy – inne rozstrzygnięcia są niedopuszczalne. Tymczasem, abstrahując od zasadności uznania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu I instancji i ocenił merytorycznie, iż decyzja nr [...] nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą prawną – odmówił więc stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie organ zastosował art. 138 § 1 punkt 2 Kpa. W dalszej części swojego rozstrzygnięcia organ umorzył jednak postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zastosował więc art. 138 § 1 punkt 3 Kpa. W ten sposób organ rażąco naruszył art. 138 Kpa. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie ocenia bowiem, że określone w art. 138 § 1 i § 2 Kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 10 marca 1993 r., NSA 1245/92, IV SA 1252/92 niepublikowany).
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, poza tym, że rażąco narusza przywołany przepis, jest ponadto wewnętrznie sprzeczne. Trudno jednoznacznie ocenić, czy właściwym orzeczeniem organu jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], czy też umorzenie postępowania. Sąd zmuszony jest jednak wyrazić pogląd, że jeśli intencją organu było umorzenie postępowania nadzorczego, to wyroki Sądów powszechnych w przedmiocie eksmisji J. J. nie czynią tego postępowania bezprzedmiotowym. Nadal istnieją wszystkie konieczne elementy stosunku administracyjnoprawnego: strona postępowania nadzorczego, organ właściwy w tej sprawie i ciągle aktualne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Zasadnie wskazuje skarżący, że wyroki wydane prawie 20 lat po decyzji nr [...] nie mają żadnego wpływu na ocenę jej ważności, gdyż ocena ta musi być dokonana z punktu widzenia stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania kwestionowanej decyzji, czyli z dnia [...] grudnia 1988 r.
Ponadto konieczne jest wykonanie wszystkich wskazań Sądu, wyrażonych w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. Niewykonanie ich samo w sobie stanowi wystarczający powód uwzględnienia skargi.
Należy też zauważyć, że Komendant Główny Policji po raz kolejny niewłaściwie oznacza decyzję, którą uchyla. Postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., a nie z [...] marca 1988 r.
Niezasadnie natomiast podnosi skarżący, że organ zobowiązany był doręczyć mu zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania wynika, że organ doręczył ją pełnomocnikowi skarżącego, co jest w pełni skuteczne dla uznania, że decyzja została doręczona stronie (art. 40 § 2 Kpa).
Niezasadny jest też zarzut zawarty w skardze, iż osoby podpisujące decyzje z [...] marca 2004 r. oraz z [...] sierpnia 2007 r. nie dysponowały odpowiednim upoważnieniem do ich podpisania. Odnośnie pierwszej z tych decyzji zauważyć należy, że była ona już dwukrotnie przedmiotem postępowania sądowego (postępowania zakończone wyrokami z 4 października 2005 r. oraz 30 listopada 2006 r.) i w żadnym z tych wyroków nie stwierdzono nieważności decyzji z [...] marca 2004 r. Tymczasem ewentualną nieważność decyzji sąd administracyjny zobowiązany jest stwierdzić z urzędu. Kwestionowanie ważności decyzji z [...] marca 2004 r. w niniejszym postępowaniu sądowym, m.in. poprzez zarzut braku upoważnienia dla osoby, która ją podpisała, jest więc niedopuszczalne (art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnośnie natomiast decyzji z [...] sierpnia 2007 r. zauważyć należy, że na wezwanie Sądu organ przedstawił odpis upoważnienia osoby, która podpisała tę decyzję w imieniu Komendanta Głównego Policji i wynika z niego, że istotnie takie upoważnienie zostało udzielone. Zaskarżona decyzja jest więc nieważna nie z powodu braku stosownego upoważnienia w rozumieniu art. 268a Kpa, lecz z powodu rażącego naruszenia art. 138 tego Kodeksu.
W dalszym postępowaniu organ odwoławczy wykona wszystkie wskazania Sądu zawarte w wyroku z 30 listopada 2006 r., prawidłowo zastosuje art. 138 Kpa, a ponadto uwzględni wyrażone wyżej stanowisko, że wyroki Sądów powszechnych nie czynią postępowania nadzorczego bezprzedmiotowym.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 punkt 2 Kpa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż - po pierwsze - niemożliwe jest odczytanie właściwej intencji organu, który w wewnętrznie sprzeczny sposób wypowiedział się co do ważności decyzji nr [...] i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne, po drugie zaś – decyzje negatywne dla strony (odmawiające spełnienia żądania) i umarzające postępowanie ze swojej istoty nie wymagają żadnego wykonywania.