Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] m. W. uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmówił J. K. zakwalifikowania jej wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu należał do zmarłego w 2013 r. W. B. (według oświadczenia skarżącej jej wuja). Postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło faktu wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez wnioskodawczynię z byłym najemcą przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, nadto wnioskodawczyni zamieszkała w lokalu bez zgody jego właściciela, nie należy też do grona osób wymienionych w § 31 ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.).
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz zbyt długi okres rozpatrzenia jej wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, argumentując swój wniosek brakiem wezwania organu przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną.
Natomiast zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSA i WSA 2008/6/90) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie dotyczył jednak zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny.
Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie wymienione warunki, w tym stanowiący, że osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Przez osoby wymienione w ust. 1 § 31 uchwały rozumie się małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały Zarządu Dzielnicy odmawiające przedłużenia umowy najmu lokalu, czy też zawarcia umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2137/12 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach dopuszcza się natomiast możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu.
Stąd też należy uznać, że rozpatrywana sprawa, dotycząca odmowy wyrażenia zgody na skierowanie do zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu, nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji