Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec M.P. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej wyżej ustawy.
W uzasadnieniu organ przedstawił informacje zawarte we wniosku strony. Organ ustalił, że M. P. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2005 r., posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym stronie wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.
Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanej uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] maja 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. M. P. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 3 miesięcy. Całkowity okres służby wymienionej wynosi 38 lat, 5 miesięcy i 16 dni. Minister podał, że kopie akt osobowych przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie zawierają dokumentów wskazujących, aby M. P. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r.
Organ wskazał, że z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe.
W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.
Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zdaniem organu spełnienie tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Organ wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Minister stwierdził, że okres 7 lat i 3 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa, a zatem około 20% całkowitego okresu służby wynoszącego 38 lat, 5 miesięcy i 16 dni, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ zaznaczył, że okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczyni. Jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.
Minister podniósł jednocześnie, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta [...] Policji wynika, iż wnioskodawczyni w toku pełnionej służby w Policji nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie organu - wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawczynię nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wymienioną na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. P., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił naruszenie:
- - art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 81 a oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił argumentację podniesionych zarzutów. Wskazał m.in., że organ w sposób arbitralny, bez podania jakichkolwiek kryteriów przyjął, że blisko 20% całego okresu służby skarżącej nie może być uznane za okres krótkotrwały. W związku z powyższym nie poddał ocenie ponad 38- letniego okresu służby skarżącej, wykonywanych przez nią obowiązków, charakteru wykonywanych zadań. W ocenie pełnomocnika okoliczności te świadczą o braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Pełnomocnik podał, że skarżąca została przyjęta do służby z dniu [...] sierpnia 1966 r. na stanowisko [...]. Sytuacja rodzinna spowodowała, że od [...] maja 1983 r. przeszła do Wydziału [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Od [...] sierpnia 1990 roku podjęła służbę w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji [...], a od [...] sierpnia 1991 roku w Wydziale [...] Komendy [...] Policji. Ocena jej służby dokonana przez przełożonych jest bardzo dobra, uznali, że rzetelnie wykonywała obowiązki.
Była wielokrotnie nagradzana i wyróżniana, co wskazuje, że pełniła służbę rzetelnie. Okoliczności te były podnoszone we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Pełnomocnik zarzucił, że przyjęta przez organ wykładnia pojęcia krótkotrwałej służby jest błędna. Krótkotrwałość okresu służby musi pozostawać w relacji do całości służby. Pełnomocnik wskazał, że w trakcie dyskusji nad projektem ustawy zmieniającej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym proponowano zapis, że krótkotrwały okres służby na rzecz totalitarnego państwa to okres nie przekraczający 20% okresu całej służby. Podniósł też, że organ bezpodstawnie zakłada, że do zastosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest udokumentowanie, że strona pełniła służbę w warunkach szczególnego narażenia zdrowia i życia w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SG, BOR, PSP i SW. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie oddające ani stanu faktycznego ani oceny prawnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Wskazał także na brak informacji o pełnieniu służby z narażeniem zdrowia i życia.
Służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona była przez okres 7 lat i 3 miesięcy. Organ dokonując oceny, czy ten okres służby był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), stwierdził, że nie można w tym przypadku mówić o krótkotrwałej służbie.
Sąd oceny dokonanej przez organ nie podziela. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącej wynoszącego 38 lat, 5 miesięcy i 16 dni, przyjąć należało, że służba przez okres 7 lat i 3 miesięcy była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podkreślenia wymaga, na co także organ zwracał uwagę, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres około 20% całego okresu pełnienia służby nie stanowi w tej sprawie trwałego okresu i winien być traktowany jak okres krótkotrwały. Organ naruszył zatem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie jednak Minister stwierdził, że brak jest dowodów, aby służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.
Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że służba skarżącej nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi stronę na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie wskazał jednak, jakie osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy.
Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ nie dokonał też ustaleń, czy schorzenia stanowiące podstawę grupy inwalidzkiej skarżącej pozostawały w związku ze służbą. Uchybienia we wskazanym wyżej zakresie przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej, która w jego ocenie nie przemawia za uznaniem przypadku za szczególnie uzasadniony.
Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, które nie pozwalałyby przyjąć, że w sprawie - mimo spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. - brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Z tego względu zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego, nie mogła się ostać.
Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 7a i art. 81a k.p.a., albowiem przepisy ten nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie jest trafny. Zarówno strona jak i pełnomocnik zapoznali się z aktami sprawy.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą (480 zł).