Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2191/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu odwołania M. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie umorzenia postepowania o udostępnienie informacji publicznej - uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji wydana została w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący M. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udzielanej przez ten organ zgód dla funkcjonariuszy Policji Województwa [...] na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego, w szczególności o udzielenie informacji:

"1. Jaka liczba policjantów w latach 2005-2015 otrzymała zgodę na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego;

1. 2. Ilu policjantów wymienionych w pkt. 1 to oficerowie, aspiranci, podoficerowie i szeregowi;
2. 3. Ilu policjantów wymienionych w pkt 1 i 2 to policjanci pełniący funkcję kierowniczą w Policji;
3. 4. Na jaki rodzaj zajęcia zarobkowego otrzymywali zgodę policjanci wymienieni w pkt. 2;
4. 5. Ilu policjantów otrzymało zgodę na dodatkowe zajęcie zarobkowe za kadencji obecnego Komendanta Wojewódzkiego Policji po objęciu stanowiska w 2016 r.;
5. 6. Ilu policjantów wymienionych w pkt 6 to podoficerowie, aspiranci, podoficerowie i szeregowi;
6. 7. Ilu policjantów wymienionych w pkt 6 to policjanci pełniący funkcję kierowniczą w Policji;
7. 8. Na jaki rodzaj zajęcia zarobkowego otrzymywali zgodę policjanci wymienieni w pkt. 6;
8. 9. Jaki rodzaj dodatkowego zajęcia zarobkowego należałoby wybrać, aby otrzymać zgodę Komendanta Wojewódzkiego Policji na jego wykonywanie poza godzinami służby;
9. 10. Czy są jakieś limity związane z tym, ilu funkcjonariuszy Policji może wykonywać dodatkowe zajęcia zarobkowe;
10. 11. Jakimi kryteriami i czynnikami kieruje się Komendant Wojewódzki Policji, podejmując decyzję przy wyrażaniu przedmiotowej zgody".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w G., w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował skarżącego, że informacja, o której mowa w pkt 1 - 8 jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji, w związku z faktem, iż udostępnienie takiej informacji uwarunkowane jest zaistnieniem okoliczności przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wezwał skarżącego do wykazania - w terminie 7 dni - szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Jednocześnie, organ poinformował stronę skarżącą, iż w zakresie zagadnień ujętych w pkt. 9 - 11 wniosku odpowiedź na nie wymaga dokonania uprzedniej interpretacji obowiązujących regulacji prawnych, w związku z czym żądanie w tym zakresie dotyczy wykładni prawa. a nie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawowym.

Skarżący, odpowiadając na powyższe wezwanie Komendanta Wojewódzkiego Policji, w piśmie z dnia [...] września 2016 r. podtrzymał w całości swój wniosek i wskazał, że - wbrew stanowisku organu - żądane przez niego informacje są informacjami prostymi, a zatem nie jest on obowiązany wykazywać szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący zarzucił organowi błędną kwalifikację zażądanej informacji, jako informacji przetworzonej, a w związku z tym bezzasadne powołanie się na normę prawną wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie, skarżący stwierdził, iż z treści jego wniosku nie wynika, aby wystąpił on o "informację prawną" bądź "interpretacje przepisów prawa". Na marginesie, skarżący podkreślił jednak, iż szczególnym interesem publicznym wnioskodawcy w analizowanym przypadku jest sprawiedliwość społeczna, konstytucyjna równość wobec prawa i przywilejów. Skarżący podkreślił ponadto, że udostępnienie żądanej przez niego informacji jest również szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem posiada realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, a także wpływa na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

W związku z powyższym pismem strony skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w G., w piśmie z dnia [...] września 2016 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie charakteru żądanej przez stronę informacji, jako informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji, organ pierwszej instancji ponownie wezwał skarżącego do wykazania istnienia szczególnej istotności zażądanych informacji dla interesu publicznego. Jednocześnie, w piśmie tym organ powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu realizacji wniosku do dnia [...] września 2016 r.

Powyższe wezwanie organu pierwszej instancji pozostało bez odpowiedzi ze strony skarżącego wnioskodawcy.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Komendant Wojewódzki Policji w G.., powołując się na przepisy art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzją nr [...] dnia [...] września 2016 r. umorzył postepowanie o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności odniósł się do charakteru zawnioskowanej przez skarżącego informacji, jako posiadającej cechy informacji publicznej przetworzonej. W ocenie organu pierwszej instancji, cecha ta wynika m. in. z faktu. iż Komendant Wojewódzki Policji w G. nie posiada żadnych sprawozdań, zestawień, wyciągów, opracowań itp., które zgłębiałyby, choćby pośrednio lub w pewnej części, tematykę będącą w obszarze zainteresowania wnioskodawcy. W tej sytuacji, organ uznał, iż próba podjęcia pozytywnego zrealizowania wniosku skarżącego niechybnie wiązałaby się z uprzednim wyselekcjonowaniem z posiadanej dokumentacji kadrowej funkcjonariuszy Policji stosownego materiału źródłowego, a następnie takiego opracowania tego materiału, na wyłączne potrzeby wnioskodawcy, aby możliwym było przetworzenie go do postaci stanowiącej osnowę dla przygotowywanej odpowiedzi.

Komendant Wojewódzki Policji w G. wskazał, że środkami zmierzającemu ku takiemu przetworzeniu informacji musiałoby być co najmniej tworzenie specyficznych, unikatowych zestawień analitycznych: wyliczanie danych cząstkowych, interpretowanie uzyskanych wniosków w kontekście kryteriów narzuconych przez wnioskodawcę. Zdaniem organu pierwszej instancji, dokonanie tych czynności daleko wykraczałoby poza zwykłe, czysto techniczne operowanie na istniejącym już materiale źródłowym w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej o nieprzetworzonym charakterze.

Ponadto, wyciągnąwszy wnioski co do przetworzonego charakteru zażądanej informacji, organ pierwszej instancji nie stwierdził zaistnienia przesłanki do udostępnienia tego typu informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, organ uznał, że z uwagi na brak uzupełnienia przez skarżącego jego wniosku o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, nie jest możliwe zrealizowanie jego żądania. W konsekwencji, organ umorzył toczące się postępowanie na podstawie przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] września 2016 r., zarzucając organowi pierwszej instancji brak wyjaśnienia, na czym miałoby polegać przetworzenie wnioskowanej informacji publicznej, a także brak wykazania w uzasadnieniu decyzji, czy zachodzi szczególnie istotny interes publiczny. Skarżący zarzucił ponadto, że funkcjonalna wykładnia normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o udzielenie informacji obowiązkiem wykazania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego, albowiem - zdaniem skarżącego - obciążony takim obowiązkiem jest podmiot dysponujący informacją, który winien dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku.

Skarżący zauważył jednocześnie, że - wbrew stanowisku organu pierwszej instancji - w piśmie z dnia [...] września 2016 r. strona wykazała szczególnie istotny interes publiczny, zaś organ, wydając sporną decyzję o umorzeniu postępowania, nie odniósł się do wyrażonego w tym zakresie stanowiska strony skarżącej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Komendant Główny Policji - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], uchylił w całości sporną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie umorzenia postepowania o udostępnienie informacji publicznej i odmówił udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Policji, odnosząc się do kwestii zasadności zakwalifikowania informacji, o której mowa we wniosku skarżącego, jako informacji przetworzonej - stwierdził, że opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, należy podkreślić, iż w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. nie istnieje gotowa informacja odnosząca się wprost do zagadnień poruszonych we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, próba podjęcia pełnego zadośćuczynienia postulatom skarżącego, w zakresie odnoszącym się do udostępnienia informacji publicznej, nastręczałoby konieczność uprzedniego dokonania bardzo drobiazgowej analizy posiadanych danych. zmierzającej do wstępnego wyodrębnienia katalogu informacji pozostających w sferze zainteresowania wnioskodawcy.

Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, że na już wyodrębnionym, w wyniku przeprowadzonych procesów analitycznych, materiale należałoby dokonać kolejnej operacji intelektualnej. zmierzającej do takiego opracowania informacji, które honorowałoby narzucone przez wnioskodawcę specyficzne kryteria, co do zasady, niebędące konstytutywnymi składnikami zgody, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), takich jak np. odrębne wskazanie funkcjonariuszy Policji pełniących funkcje kierownicze, grupowanie osób którym udzielono ww. zgody ze względu na pełnienie służby w jednym z korpusów Policji, rozróżnianie i kategoryzowanie rodzajów dodatkowych zajęć zarobkowych, wyodrębnienie podzbioru informacji z uwagi na moment wydania zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe, tj. przed lub w trakcie pełnienia funkcji organu Policji szczebla wojewódzkiego przez obecnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W tej sytuacji, Komendant Główny Policji uznał, że nie ulega wątpliwości, iż z wytworzeniem tak szczegółowej i specyficznej informacji wiążą się działania i procesy o charakterze wybitnie incydentalnym, które zmierzałyby do wytworzenia nowej jakościowo informacji.

Ponadto, organ odwoławczy uznał, że dokonanie tego uwarunkowane byłoby z pewnością celowym, doraźnym i nieplanowanym zaangażowaniem posiadanych zasobów kadrowych do wykreowania wyżej wskazanej informacji. W konsekwencji, Komendant Główny Policji stwierdził, że w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego zaszeregowania zawnioskowanej informacji, jako przetworzonej.

W świetle dokonanych powyżej ustaleń, Komendant Główny Policji przeszedł do oceny wystąpienia przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Analizując to zagadnienie w oparciu o kryterium rzeczywistej możliwości wykorzystania przez skarżącego wnioskodawcę żądanej informacji dla celów mających wpływ na ogólnie pojęty interes publiczny, organ odwoławczy nie stwierdził ziszczania się warunków przemawiających za uznaniem zażądanej informacji za szczególnie istotną dla interesu publicznego. Organ odwoławczy uznał, że przesądza o tym co najmniej niejasny krąg podmiotów, dla których taka informacja mogłaby mieć ważkie znaczenie w kontekście ich bieżącego funkcjonowania w życiu publicznym.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że trudno znaleźć również faktyczną, praktyczną relację pomiędzy informacją będąca przedmiotem wniosku skarżącego a zakresem spraw, które przynajmniej potencjalnie mogłoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż relacja taka nie powinna mieć wydźwięku iluzorycznego, czy nawet umiarkowanego, lecz powinna przejawiać się bezdyskusyjnym, klarownym wpływem na interes publiczny, co wynika bezpośrednio z użycia przez ustawodawcę mocno zaakcentowanej determinanty przy redagowaniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Posiłkując się dowodami zebranymi w aktach sprawy niniejszego postępowania oraz działając w oparciu o posiadane z urzędu informacje, Komendant Główny Policji nie stwierdził, by zasadnym było przyjęcie za choćby prawdopodobne, aby udostępnienie przetworzonej informacji na wniosek skarżącego mogło przynieść skutek w postaci wyjątkowo doniosłych zmian w sferze spraw publicznych, tj. z korzyścią dla szeroko rozumianego interesu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego jest wręcz przeciwnie, albowiem ocenny charakter części pytań zawartych we wniosku skarżącego, który wymagałby od adresata tych pytań dokonania analizy i interpretacji prawnej zagadnień towarzyszących wydawaniu zgód na dodatkowe zajęcie zarobkowe funkcjonariuszy Policji, uwiarygadnia fakt, iż przesłanki stojące za uzyskaniem informacji są natury prywatnej, a nie publicznej.

Zgadzając się z przedstawionym przez organ pierwszej instancji sposobem zakwalifikowania żądanej przez skarżącego informacji, jako posiadającej charakter informacji przetworzonej i tym samym potwierdzając brak ustawowej przesłanki do jej udostępnienia, Komendant Główny Policji przeszedł do zbadania zasadności zakończenia sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Dokonując stosownej analizy prawnej, organ odwoławczy uznał, że sporna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji wymaga uchylenia w całości, albowiem organ odwoławczy dopatrzył się rozbieżności pomiędzy zapadłym rozstrzygnięciem, tj. wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a stanem faktycznym sprawy, z którego wynika, że działanie takie nie jest prawnie dopuszczalne. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/GI 18/14 - wskazał, że do wydania decyzji umorzeniowej, opartej na art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymagane jest zaistnienie sytuacji, w której adresat wniosku nie jest w stanie, w oparciu o posiadane środki techniczne, dokonać stosownego przekształcenia informacji do takiej postaci, by możliwym było jej udostepnienie w sposób i formie określonych przez wnioskodawcę.

W tej sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, podstawą do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest niemożność przekształcenia informacji do postaci oczekiwanej przez wnioskodawcę i sytuacji takiej nie należy utożsamiać z przetwarzaniem informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że różnicę pomiędzy informacją przekształconą a przetworzona można zdefiniować w ten sposób, że przekształceniem jest działanie podejmowane wobec informacji już istniejącej (np. zmiana nośnika bez ingerowania w treść informacji), zaś przetworzeniem będą działania podejmowane nie wobec, lecz na samej informacji, zmierzające do swoistej przemiany (czyli przetworzenia) informacji już istniejącej w informację nową, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy, z uwzględnieniem nakreślonych we wniosku warunków. Zdaniem organu odwoławczego, bez wątpienia nie można zatem traktować takich pojęć, jak przetwarzanie i przekształcanie informacji publicznej, o których mowa odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 14 u.d.i.p., jako bytów o jednorodnym zakresie i identycznym znaczeniu.

Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy uznał, że zważywszy, iż omawiana decyzja wydana w pierwszej instancji miała na celu odmowę udostępniania informacji publicznej przetworzonej, niewłaściwym działaniem było oparcie materialnoprawnej podstawy prawnej tej decyzji na przepisie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji - umorzenie postępowania. Komendant Główny Policji stwierdził, że przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi legalną podstawę do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej z przyczyny. o której była mowa powyżej, a nie do odmowy udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Innymi słowy, jak zauważył organ odwoławczy, z chwilą stwierdzenia, że zawnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że nie zachodzą okoliczności przemawiające za udostępnieniem tej informacji, z uwagi na normę prawna wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ rozpatrujący wniosek obowiązany jest do wydania decyzji o charakterze merytorycznym, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 3/11).

Jednocześnie, Komendant Główny Policji wskazał, że zważywszy na całość materii dowodowej zgromadzonej w aktach niniejszej sprawy, przeprowadzonych dotychczas czynnościach i wyjaśnieniach organu pierwszej instancji oraz własnych wnioskach, stanąć należy na stanowisku, że niecelowym byłoby uchylanie i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w G., gdyż sprawa może zostać poprawnie rozstrzygnięta w ramach decyzji reformatoryjnej organu wyższej instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., za czym przemawia zarówno oczywista ocena statusu zawnioskowanej informacji, jak i reguły ekonomiki procesowej, pozwalające zakończyć merytorycznie sprawę bez potrzeby uciekania się do dodatkowych, nadprogramowych czynności niemających przesądzającego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi udzielenia żądanej informacji publicznej, skarżący zauważył na wstępie, że - wbrew zarzutom organów Policji obu instancji - w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wykazał nie tylko swój interes prywatny, ale i szczególnie istotny interes społeczny w uzyskaniu żądanych informacji.

Skarżący zarzucił również, iż - wbrew stanowisku organów Policji obu instancji - brak jest podstaw prawnych do uznania, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonych. Zdaniem skarżącego, żądane przez niego informacje są tylko i wyłącznie danymi statystycznymi, będącymi w posiadaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. Tym samym, skarżący uznał, że nie może być mowy o tym, iż do wytworzenia żądanych przez niego informacji niezbędne jest angażowanie jakichkolwiek innych środków, czy też zasobów. Ponadto, skarżący zauważył, iż art. 61 Konstytucji RP daje obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym prawo dostępu do dokumentów. Według skarżącego, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Skarżący stwierdził również, iż organy nie mogą powoływać się na orzecznictwo, które tylko pozornie jest zbieżne z omawianą sprawą, a w rzeczywistości odnosi się do całkiem innej grupy zawodowej.

Skarżący uznał także, iż organ pierwszej instancji, jako organ mający obowiązek udostepnienia żądanej informacji publicznej, wbrew obowiązkowi wyrażonemu w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużając postępowanie, nie powiadomił strony o przyczynach opóźnienia oraz nie wskazał terminu załatwienia sprawy.

Skarżący uznał ponadto, że Komendant Wojewódzki Policji w G. niewystarczająco uzasadnił swoją decyzję, przytaczając w jej treści zarówno wyroki sądów administracyjnych, jak i przepisy ustawy, które w omawianej sprawie w ogóle nie miały zastosowania. Jednocześnie, skarżący uznał, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 1 i § 3 k. p. a., Komendant Wojewódzki Policji w G. nie wskazał w żaden sposób, dlaczego nie uznał za słuszne stanowiska strony skarżącej. Zdaniem skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w G., wydając sporną decyzję, niewłaściwie oznaczył również nazwę organu (vide: wskazanie Komendy Wojewódzkiej Policji w G., jako organu, w sytuacji, gdy tym organem jest Komendant Wojewódzki Policji), a także nie wskazał podstawy prawnej do wydania tej decyzji.

Skarżący zarzucił również, że Komendant Główny Policji, dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co - według skarżącego - potwierdza stanowisko judykatury wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 353/13.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, skarżący uznał, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w G. nie rozumieją niestety istoty ustawy o dostępie do informacji publicznej, której głównym i podstawowym zadaniem jest zapewnienie przejrzystości, jasności oraz transparentności działań wszystkich organów państwa, a tym samym budowanie zaufania obywateli do państwa. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji szczególnie błędnie zinterpretowały przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wręcz zawężając tą interpretację.

Skarżący zauważył, że ustawodawca umieścił wprawdzie w tym przepisie zapis mówiący, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej "może nastąpić, jeżeli jest to istotne dla interesu publicznego", niemniej - w ocenie skarżącego - nie przesądził, kto w zasadzie ma udowadniać istnienie owego interesu społecznego, a więc nie wskazał, czy ma to czynić wnioskodawca, czy też organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, uznać należy, że organ ma także taki obowiązek, a więc nawet w przypadku, w którym brak byłoby jakiegokolwiek uzasadnienia dla złożonego wniosku, organ i tak musi go zbadać zarówno pod kątek charakteru żądanej informacji (przeanalizować, czy wniosek dotyczy udostępnienia informacji prostej, czy przetworzonej), a następnie - w sytuacji, gdy dochodzi do konkluzji, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej - to i tak obowiązany jest z urzędu zbadać, czy udostępnienie żądanych danych będzie uzasadnione interesem społecznym. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, organy Policji przeanalizowały tylko i wyłącznie uzasadnienie skarżącego, nie dokonując analizy występowania interesu publicznego w ujawnieniu żądanych informacji.

Skarżący podniósł, że będąc policjantem, jest jednocześnie funkcjonariuszem publicznym. W tej sytuacji, skarżący uznał, że chcąc uzyskać informacje publiczne wymienione we wnioski z dnia [...] sierpnia 2016 r., chciał powziąć informacje dotyczące równego traktowania wszystkich funkcjonariuszy Policji, a także informacje dotyczące możliwości wykonywania przez nich dodatkowego zajęcia zarobkowego. Skarżący zauważył, że w przypadku powzięcia informacji o nieprawidłowościach, właśnie jako funkcjonariusz publiczny miałby obowiązek powiadomienia o nich odpowiednie organy państwowe, w tym organy ścigania.

W ocenie skarżącego, na tym właśnie polega interes społeczny w uzyskaniu przez niego żądanych informacji. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 432/16, skarżący wskazał, że warunkiem spełnienia obowiązku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. W tej sytuacji, skarżący zauważył, że jako funkcjonariusz publiczny ma obowiązek powiadamiania organów ścigania, jak i swoich przełożonych o wszelkich nieprawidłowościach. Tym samym, zdaniem skarżącego, jak najbardziej spełnia on warunek rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji.

Skarżący zarzucił, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w G., wydając obie sporne decyzje, popełnili liczne błędy zarówno merytoryczne, jak i formalne. Do błędów merytorycznych skarżący zaliczył niewłaściwe zakwalifikowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako wniosku o informację publiczną przetworzoną oraz błędną ocenę w zakresie uzasadnienia (uzupełnienia) wniosku. Z kolei, do błędów formalnych skarżący zaliczył podpisywanie pism kierowanych do skarżącego przez osoby, które nie miały upoważnienia do takiego działania, a także błędne przedłużenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku prawnych przesłanek do przedłużeni tego postępowania.

Ponadto, skarżący zarzucił, iż Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się błędu formalnego polegającego na braku powiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia nowych dowodów lub wyjaśnień (art. 10 k.p.a.). Według skarżącego, kolejnym błędem formalnym było niewłaściwe oznaczenie organu wydającego decyzję, a także wskazanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wadliwej podstawy prawnej wydania spornej decyzji, a w konsekwencji - wydanie owej decyzji bez podstawy prawnej.

Odnosząc się z kolei do błędów Komendanta Głównego Policji, skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy również nie powiadomił go, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz nie dał stronie możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału, a także uniemożliwił ewentualne zgłoszenie nowych dowodów. Ponadto, skarżący uznał, że organ odwoławczy w sposób niezgodny z prawem uchylił sporną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. i jednocześnie merytorycznie rozstrzygnął sprawę, odmawiając stronie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem poprzez rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając skarżącemu realizację prawa odwołania od decyzji odmawiającej stronie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2017 r. skarżący, ustosunkowując się do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podniósł, iż we wnioskach kierowanych do organów Policji obu instancji wskazywał w uzasadnieniu szczególny interes publiczny wnioskodawcy polegający na kontroli realizacji przez organy administracji publicznej konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa. W tej sytuacji, skarżący podtrzymał zarzut, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu swoich decyzji nie wypowiedzieli się w ogóle co do kwestii wykazanego przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego.

Skarżący zauważył jednocześnie, że gdyby organy wskazały, iż jego uzasadnienie nie jest wystarczające, bądź też wystąpiłyby do strony o precyzyjne jego uzasadnienie, wówczas skarżący wykazałby takowy szczególnie istotny interes społeczny. Skarżący wskazał ponadto, że według jego wiedzy w większości przypadków zgodę Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą otrzymywali przede wszystkim oficerowie bądź funkcjonariusze pełniący funkcje na stanowiskach kierowniczych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. Skarżący uznał, że utrudniany jest mu dostęp do informacji publicznej, gdy tymczasem zasadnym jest sprawdzenie, czy w województwie [...] nie jest nadużywane wydawanie wspomnianych zgód tylko osobom "wybranym", przy jednoczesnym pomijaniu pozostałych funkcjonariuszy Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania owego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę M. K., należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] października 2016 r., nr [...], nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając sporną decyzję, Komendant Główny Policji nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim nie naruszył mających zastosowanie w sprawie norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komendant Główny Policji, wydając wspomnianą decyzję z dnia [...] października 2016 r. uchylającą w całości decyzję administracyjną organu pierwszej instancji i odmawiającą udostępnienia skarżącemu M. K. informacji publicznej, o której mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., prawidłowo przyjął, że w analizowanej sprawie wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej przetworzonej. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, dokonując wszechstronnej analizy argumentacji strony skarżącej przedstawionej w toku całego postępowania administracyjnego, zasadnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Analizując niniejszą sprawę, warto zaznaczyć na wstępie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Niewątpliwie, używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje wprawdzie pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane, jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (vide: uzasadnienie do projektu ustawy /w:/ K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy, jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (tak m.in. H. Izdebski /w:/ Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zakres zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W świetle powyższego, bez wątpienia zarówno Komendant Wojewódzki Policji w G., jak i Komendant Główny Policji, są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej.

Przedmiot wniosku strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2016 r. w zakresie objętym zaskarżoną decyzją (a więc pomijając zagadnienia objęte pytaniami nr 9-11 postawionymi w przedmiotowym wniosku) posiada walor informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokumentacja dotycząca udzielanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zgód dla podległych funkcjonariuszy Policji na podjęcie dodatkowego, poza służbą w Policji, zajęcia zarobkowego stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy informacji o działalności organu.

W ocenie Sądu, uznać należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komendant Główny Policji, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., prawidłowo uznał, że żądane przez skarżącego M. K. informacje są informacją publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji.

Dokonując oceny legalności spornej decyzji organu odwoławczego, warto zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, niemniej jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także poglądów nauki, daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.

Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; podobnie /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i ich wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; podobnie: m.in. P. Szustakiewicz /w:/ Jawność umów w zamówieniach publicznych, Zamówienia Publiczne. Doradca 2008, Nr 3, s. 4), na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, czy też wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14).

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy stanowi ona wynik działań wykraczających poza zakres zadań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (...) ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej".

Natomiast w wyroku z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12, NSA wyraźnie stwierdził, że "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W świetle powyższych uwag, uzasadnione jest stanowisko Komendanta Głównego Policji, że wniosek skarżącego M. K., w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W istocie bowiem, zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku oraz ramy czasowe żądania, udostępnienie dokumentów, o których mowa w punktach (pytaniach) nr 1 - 8 wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, poczynienia znacznych nakładów oraz zaangażowania pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji w G., które wykracza poza bieżącą działalność tego organu i realizację jego ustawowych zadań.

Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. nie istnieje gotowa informacja odnosząca się wprost do zagadnień poruszonych we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że próba podjęcia pełnego zadośćuczynienia postulatom skarżącego, w zakresie odnoszącym się do udostępnienia informacji publicznej, nastręczałoby konieczność uprzedniego dokonania bardzo drobiazgowej analizy posiadanych danych, zmierzającej do wstępnego wyodrębnienia katalogu informacji pozostających w sferze zainteresowania wnioskodawcy.

Ponadto, Komendant Główny Policji zasadnie stwierdził, że na już wyodrębnionym, w wyniku przeprowadzonych procesów analitycznych, materiale należałoby dokonać kolejnej operacji intelektualnej, zmierzającej do takiego opracowania informacji, które honorowałoby narzucone przez wnioskodawcę specyficzne kryteria, co do zasady, niebędące konstytutywnymi składnikami zgody, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, takich jak np. odrębne wskazanie funkcjonariuszy Policji pełniących funkcje kierownicze, grupowanie osób, którym udzielono ww. zgody ze względu na pełnienie służby w jednym z korpusów Policji, rozróżnianie i kategoryzowanie rodzajów dodatkowych zajęć zarobkowych, wyodrębnienie podzbioru informacji z uwagi na moment wydania zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe, tj. przed lub w trakcie pełnienia funkcji organu Policji szczebla wojewódzkiego przez obecnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W tej sytuacji, Sąd uznał, że należy zgodzić się z Komendantem Głównym Policji, że niewątpliwie z wytworzeniem tak szczegółowej i specyficznej informacji wiązałyby się działania i procesy o charakterze incydentalnym, które zmierzałyby do wytworzenia nowej jakościowo informacji.

Organ odwoławczy zasadnie przyjął również, że dokonanie powyższych czynności uwarunkowane byłoby z pewnością z doraźnym i nieplanowanym zaangażowaniem posiadanych zasobów kadrowych koniecznych do wykreowania wyżej wskazanej informacji.

Dla zobrazowania powyższych trudności związanych z przygotowaniem odpowiedzi na pytania skarżącego, warto jedynie wskazać, iż z informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. wynika, że obecnie w woj. [...] zatrudnionych jest 2606 funkcjonariuszy Policji, a więc udostępnienie żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością ustalenia, które akta osobowe dotyczą funkcjonariuszy Policji o określonym stopniu, a także ustaleniem, w których aktach znajdują się wnioski o podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego, jak również przeanalizowaniem, którzy funkcjonariusze uzyskali zgodę na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego oraz na wykonywanie jakiego zajęcia. Organ pierwszej instancji zwrócił dodatkowo uwagę, iż wymagałoby to sprawdzenia, którzy z ww. policjantów od 2005 r. pełnili funkcje kierownicze. W tej sytuacji, należy zgodzić się z organami Policji obu instancji, iż przygotowanie dla skarżącego wnioskodawcy informacji publicznej, wedle wskazanych przez niego kryteriów, wiązałoby się zatem z zaangażowaniem bardzo znacznych sił i środków, a więc przede wszystkim kilkunastu pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji, którzy nie mogliby w tym czasie realizować swoich podstawowych obowiązków.

Dodatkowo, warto zauważyć, iż z informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zawartej w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] września 2016 r. wynika również, że zbiory akt osobowych funkcjonariuszy Policji znajdują się w zasobach nie tylko Komendy Wojewódzkiej Policji w G., ale również we wszystkich Komendach Miejskich/Powiatowych Policji woj. [...], a więc weryfikacja akt osobowych funkcjonariuszy Policji znajdujących się w jednostkach Policji na terenie woj. [...] wiązałaby się z dodatkowymi wyjazdami pracowników i ich zaangażowaniem w związku z koniecznością kwerendy akt w miejscach ich przechowywania.

Biorąc pod uwagę powyższe, uprawnione jest stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarówno bowiem konieczność selekcji i anonimizacji bardzo dużej ilości dokumentów obejmujących kilkuletni okres pod kątem określonych wymogów, jak i sporządzenie listy osób i dotyczących ich danych według określonych kryteriów oraz wyszukanie kolejnych informacji w oparciu o sporządzoną listę, przesądza o tym, że żądana informacja nosi walor informacji przetworzonej, której udostępnienie jest możliwe wyłącznie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych, jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Należy bardzo wyraźnie wskazać w tym miejscu, że z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).

W tej sytuacji, uznać trzeba zatem, iż wnioskodawca, żądając informacji publicznej przetworzonej, powinien wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (vide: J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; por. także: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, czy też wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji, gdy, np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji trafnie stwierdził, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie przemawiają za uznaniem, że otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Strona skarżąca nie wykazała, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznych, których przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość rzeczywistego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Skarżący, odpowiadając na wezwanie Komendanta Wojewódzkiego Policji o uzasadnienie występowania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wskazał, że "szczególnym interesem publicznym wnioskodawcy jest sprawiedliwość społeczna, konstytucyjna równość wobec prawa i przywilejów". Skarżący podkreślił ponadto, że udostępnienie żądanej przez niego informacji jest również szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem "posiada realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, a także wpływa na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności".

Zdaniem Sądu, z powyższej argumentacji skarżącego nie można wyprowadzić wniosku, że otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem okoliczności, na które zwracał uwagę skarżący w toku postępowania, a nawet - choć poniewczasie - w uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu, nie spełniają wymogu kwalifikowanej postaci interesu publicznego. Samo bowiem upowszechnienie przedmiotowej informacji poprzez opublikowanie danych, czy zainicjowanie publicznej dyskusji w określonym przedmiocie, nie jest równoznaczne ze stworzeniem faktycznej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla realnej poprawy funkcjonowania instytucji państwa, w tym przypadku funkcjonowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., czy też pozostałych komendantów wojewódzkich Policji wykonujących zadania na terenie całego kraju.

Również ogólna argumentacja skarżącego zawarta w skardze, w której strona odwoływała się do potrzeby zapewnienia transparentności działań komendantów wojewódzkich Policji w zakresie udzielanej przez te organy zgód dla funkcjonariuszy Policji na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego, nie sankcjonuje przesłanki szczególnej (kwalifikowanej) istotności dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż zarzuty zawarte w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowy skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Komendant Główny Policji zasadnie przyjął, że informacja publiczna objęta punktami (pytaniami) od numeru 1 do numeru 8 wniosku skarżącego stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej. Wystąpiły zatem podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej poprzez wydanie decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w ramach których sugerował on, jakoby organy Policji obu instancji nie zbadały ex officio przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkującej udostępnienie żądanej przez stronę skarżącą informacji przetworzonej, należy stwierdzić, że o ile - w świetle dotychczasowego orzecznictwa - przyjmuje się, iż konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy (tak: m.in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2359/16, LEX nr 2302438), o tyle nie ulega jednocześnie jakiejkolwiek wątpliwości, że organom Policji obu instancji chodziło jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez skarżącego wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu m.in. wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1240/15, LEX nr 2316633, w którym NSA stwierdził, że choć z literalnego brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika, by to wnioskujący miał obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego - ten bowiem spoczywa na organie, należy zauważyć, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. NSA zauważył ponadto, że wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w terminie zakreślonym przez podmiot zobowiązany, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy Policji obu instancji umożliwiły skarżącemu wykazanie w toku postępowania, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czego jednak skarżący nie uczynił w sposób przekonujący o zasadności jego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego, uznać należy, że organy Policji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dokonały samodzielnie stosownej analizy występowania wskazanej powyżej przesłanki warunkującej uzyskanie informacji publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu rzekomego naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. i rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, należy zauważyć, że skoro z omawiana decyzja wydana w pierwszej instancji miała na celu odmowę udostępniania informacji publicznej przetworzonej, niewłaściwym działaniem było oparcie materialnoprawnej podstawy prawnej tej decyzji na przepisie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji - umorzenie postępowania. W tej sytuacji, Komendant Główny Policji zasadnie stwierdził w uzasadnieniu wydanej decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, że z chwilą stwierdzenia, iż zawnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że nie zachodzą okoliczności przemawiające za udostępnieniem tej informacji, z uwagi na normę prawna wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ rozpatrujący wniosek obowiązany jest do wydania decyzji o charakterze merytorycznym, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, że zważywszy na całość materii dowodowej zgromadzonej w aktach sprawy, Komendant Główny Policji, jako organ odwoławczy, zasadnie stanął na stanowisku, że niecelowym byłoby uchylanie i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w G., skoro sprawa może zostać poprawnie rozstrzygnięta w ramach decyzji reformatoryjnej organu wyższej instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., za czym przemawia zarówno oczywista ocena statusu zawnioskowanej informacji, jak i fakt, iż brak było jakiejkolwiek potrzeby uciekania się do dodatkowych czynności, które mogłyby mieć przesądzające, istotne znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r., dokonał wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jednocześnie, Sąd uznał, że organ odwoławczy uzasadnił zaskarżoną decyzję w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.