Uzasadnienie
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2016 r. poz. 23, z poźn. zm.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 6, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i uwzględnieniu w całości skargi N. B. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. w całości, jak również decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 28 sierpnia 2016 r. do 23 listopada 2016 r. włącznie, w wysokości 664,90 zł brutto miesięcznie oraz od dnia 24 listopada 2016 r. do 25 sierpnia 2017 r. włącznie w wysokości 522,10 zł brutto miesięcznie oraz przyznał ww. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 sierpnia 2016 r. do 23 listopada 2016 r. w wysokości 832,10 zł brutto miesięcznie oraz od dnia 24 listopada 2016 r. do 25 sierpnia 2017 r. w wysokości 652,60 zł brutto miesięcznie.
N. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w której zarzuciła że zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez:
- 1) zastosowanie trybu autokontroli z uchybieniem terminu materialnego określonego w tym przepisie,
- 2) niewskazanie w decyzji, czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) ograniczenie się przez organ do zmiany ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, bez uwzględnienia zarzutów postawionych w skardze i odniesienia się do nich.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie.
Wojewoda [...] w odpowiedz na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie przedstawione w skardze zarzuty, w ustalonym stanie fatycznym i prawnym są nie uzasadnione.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2017 r. podtrzymała zarzuty i stanowisko przedstawione w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazano.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej zwanej także p.p.s.a.), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje, gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyznaczonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., która została wydana, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję samokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego.
Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11 oraz postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 2108/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
Podstawowym warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, dostępny w CBOSA). Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania.
Bez wątpienia podejmowana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny, kontrolując własne rozstrzygnięcie. Dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Takie stwierdzenie - wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem - musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie autokontrolnym.
Zaskarżona decyzja spełnia w tym zakresie powyższe wymagania, jednakże uszło uwadze organu, iż art. 54 § 3 p.p.s.a., w obowiązującym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Redakcja tego przepisu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest obecnie zobowiązany w rozstrzygnięciu decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy m.in. działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi ani dowolności i uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Tego ostatniego warunku zaskarżona decyzja nie spełnia.
Dostrzec również trzeba, że obowiązek zawarcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dodano ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169 - zwanej dalej ustawą o odpowiedzialności majątkowej), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia w wydanym akcie ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez jego adresata odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:
- – na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
- – rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
- – rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.
Jednocześnie art. 6 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności majątkowej stanowi, że przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć: stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ, wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji. Nieodniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia.
W świetle powyższych konstatacji brak takiego zapisu w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że jest ona obarczona wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GI 955/11 oraz wyrok z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1139/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12 - dostępne w CBOSA). Należy jeszcze raz podkreślić, że ta cześć orzeczenia organu wydanego w trybie autokontroli ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego, ewentualnego dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej, gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.