Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z poźn. zm.), dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie.
W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania, na co wskazuje dochód przypadający na jednego członka jego rodziny, wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1.100,00 zł brutto.
Organ wskazał, że na jedną osobę w rodzinie skarżącego przypada miesięcznie kwota 1.303,89 zł (brutto), co oznacza, że W. L. nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, rozumianych jako środki służące zaspokojeniu minimum egzystencji.
W. L. pismem z dnia 9 września 2019 r. zaskarżył powyższą decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, a także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. orzeczenia lekarza orzecznika z dnia [...] lipca 2019 r. i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2019 r.
Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wybiórcze i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a także naruszenie praw materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, pozwalające na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.
W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że organ ustalając kwotę dochodu rodziny posługuje się pojęciem "dochodu brutto", chociaż strona dysponuje faktycznie kwotą "dochodu netto", nadto organ powołuje się na wysokość minimalnej emerytury, choć jest ona wypadkową możliwości budżetowych państwa, a nie kwotą pozwalająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, które w wypadku skarżącego są większe niż osób zdrowych.
Skarżący wskazał również, że jest osobą zupełnie niezdolną do pracy i wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. skarżący udzielił swojej żonie H. L. pełnomocnictwa do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Pełnomocnik strony podała, że skarżący nie otrzymuje już dodatku mieszkaniowego oraz złożyła do akt kopię zaświadczenia lekarza, z którego wynika, że choroba męża ma charakter postępujący, a także kopie opłat czynszowych za ostatnie pół roku. Wskazała również, że od września 2019 r. otrzymuje emeryturę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym, obowiązującym w dacie wydania decyzji administracyjnej.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.
Z treści przedmiotowego przepisu wynikają więc trzy przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.
Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek.
Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje mieszczą się w granicach uznania i nie naruszają prawa. Zasadnicze znaczenie dla przyjęcia prawidłowości kontrolowanych aktów miało bowiem to, że skarżący nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest osobą, która "nie ma niezbędnych środków utrzymania".
Odnosząc się do zarzutu strony, że dysponuje kwotą "netto", a nie brutto", a nadto odwołanie się przez organ do kwoty najniższej emerytury, która nie jest kwotą pozwalającą skarżącemu na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb, należy wskazać, że omawiane przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. Obecnie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym.
W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb, co sprawia, że staje się ona najbardziej obiektywna.
Ponadto, obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami, czy też kwoty "netto" minimalnego świadczenia, która do wypłaty w stosunku do różnych osób może być inna z uwagi m.in. na obciążenia, np. z tytułu egzekucji komorniczej.
W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11).
Niezależnie od powyższego wskazać również trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane jest z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to również świadczenie o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17).
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy przyjął, iż posiadane przez skarżącego środki utrzymania na dzień wydania decyzji przez organ, przekraczają na jedną osobę w rodzinie kwotę minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, której wysokość od dnia 1 marca 2019 r. wynosiła 1.100 zł brutto. Stwierdzony dochód rodziny brutto w wysokości [...] zł oraz przyznany do dnia [...] lipca 2019 r. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie nie pozwala zatem na uznanie, że pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania.
Reasumując raz jeszcze podkreślić trzeba, że niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W konsekwencji nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia omawianego przepisu, jak również stanowiska autora skargi, zakładającego konieczność uwzględnienia sytuacji materialnej skarżącego, w szczególności jego wydatków. To zaś sprawia, że odnoszenie się do pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, staje się zbędne.
Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie kwestionuje tego, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego jest trudna, niemniej jednak sąd administracyjny jest wyłącznie sądem prawa i jego zadaniem jest kontrola decyzji pod względem jej legalności, to jest wyłącznie zgodności z prawem.
Kontrolując w tym zakresie zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził by naruszała ona przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenie mogłoby doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zebrany z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje zapadły po wszechstronnym jego rozważeniu. Wprawdzie dostrzec należy, że uzasadnienia tych decyzji cechuje pewna lakoniczność, niemniej jednak odpowiadają one wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – w sentencji wyroku.