Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę O., a wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustanowiono treść § [...] ust. [...] i [...] oraz § [...] w następującym brzmieniu:
"§ [...] [...]. Miesięczną wysokość opłaty za czas płatnych świadczeń ustala się jako iloczyn stawki godzinowej o której mowa w ust. [...] deklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu poza czasem realizacji podstawy programowej oraz liczby dni roboczych w danym miesiącu.
[...]. Opłata o której mowa w ust. [...] podlega zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości.
§ [...] [...]. Opłaty określone w § [...] ust. [...] uiszcza się z góry nie później niż do 10 dnia każdego miesiąca.
[...]. W przypadku nie uiszczenia opłat w terminie nalicza się ustawowe odsetki zgodnie z obowiązującymi przepisami".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...] w oparciu o art. 85, 86 i 91 w zw. z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zacytowanych wyżej przepisów § [...] ust. [...] i [...] powyższej uchwały zarzucając im istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przewiduje możliwość ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za świadczenia na podstawie zadeklarowanej liczby godzin przebywania dziecka w przedszkolu przekraczającej czas na realizację podstawy programowej oraz o stwierdzenie nieważności zacytowanego przepisu § [...] powyższej uchwały zarzucając mu istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez przyjęcie, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący podstawę do ustalenia opłat za usługi świadczone przez przedszkola, zawiera delegację do ustalenia zasad pobierania tych opłat.
W uzasadnieniu stwierdził, że kwestionowane przepisy § [...] ust. [...] i [...] ustalają opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola w oparciu o deklaracje rodziców, a nie na podstawie rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkola publiczne są to przedszkola, które zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Zatem przepis ten określa wymóg bezpłatności nauczania i opieki w zakresie minimalnej liczby godzin – co najmniej 5 godzin dziennie świadczeń, objętych podstawą programową. Zgodnie natomiast z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.), wychowanie przedszkolne może być prowadzone w innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych formach, w tym w punktach przedszkolnych, w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący.
Stosownie do brzmienia art. 14 ust. 5 pkt 2 wymóg bezpłatności nauczania i opieki w zakresie minimalnej liczby godzin – co najmniej 5 godzin dziennie świadczeń, objętych podstawą programową – dotyczy także publicznych innych form wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 5 ustawy, rada gminy ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, niemniej opłaty te dotyczą świadczenia ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową. Podkreślono również, że istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela, a opłaty za przedszkole (oraz punkt przedszkolny) mają charakter cywilnoprawny, stąd w tej sytuacji ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową, i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Zatem opłata jest ponoszona w zamian za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego i w tej sytuacji stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś w dalszej części powołano się na stanowisko judykatury. Innymi słowy mówiąc, ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Oceniając zatem brzmienie § [...] ust. [...] uchwały bezspornym jest, że omówiona wyżej zasada ekwiwalentności została naruszona, bowiem wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu pojęcia "deklaracji rodzica" oznacza konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowany przez rodzica a nie za rzeczywisty czas przebywania dziecka w przedszkolu.
Inaczej rzecz ujmując, ponoszenie opłaty jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia, bez wątpienia narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Z kolei przepisy § [...] ust. [...] oraz § [...] uchwały, które zawierają szczegółowe ustalenia dotyczące zasad wnoszenia opłat stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie podstawę do ustalenia wysokości opłat. Tymczasem powyższe regulacje dotyczą szczegółowych zasad wnoszenia i pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (oraz punkt przedszkolny): zaokrąglanie opłaty do pełnych złotych, termin wnoszenia opłaty oraz sankcję w postaci naliczania odsetek ustawowych w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie. Wskazana zatem wyżej materia nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego ustanowionego przez przywołany wyżej przepis ustawy o systemie oświaty, który ogranicza kompetencję organu prowadzącego wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (oraz punkt przedszkolny) publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć wynikający z przepisów ustawowych, a przekroczenie granic delegacji ustawowej jest istotnym naruszeniem prawa.
Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast, stosownie do art. 94 ustawy zasadniczej, akty prawa miejscowego stanowione są przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dodano również, że określenie szczegółowych zasad wnoszenia i pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (oraz punkt przedszkolny) oraz trybu rezygnacji z nich podlega unormowaniu bądź w statucie przedszkola (albo akcie o organizacji punktu przedszkolnego), ewentualnie w umowie zawieranej z rodzicami dziecka.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o umorzenie postępowania ze względu na jej bezprzedmiotowość, bowiem stosownie do treści art. 54 ust. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po wpłynięciu skargi podjęto uchwałę nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę O. i jej § [...] nadano następującą treść:
W uchwale nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę O. wprowadza się następujące zmiany:
- 1. uchyla się § [...] ust. [...] i [...].
- 2. w § [...] ust. [...]:
- a) pkt [...] otrzymuje brzmienie:
"[...]) w przypadku gdy dochód na jednego członka rodziny nie przekracza 70% kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, opłata za świadczenie wynosi 50% kwoty ustalonej zgodnie z § [...] ust. [...]."
- b) pkt [...] otrzymuje brzmienie:
"[...]) w przypadku skorzystania w danym miesiącu ze świadczeń przedszkola poza czasem wymienionym w § [...] ust. [...] w wysokości czterech godzin dziennie opłatę, o której mowa w § [...] ust. [...] obniża się o 10%."
- c) dodaje się pkt [...] w brzmieniu:
"[...]) w przypadku skorzystania w danym miesiącu ze świadczeń przedszkola poza czasem wymienionym w § [...] ust. [...] w wysokości pięciu godzin dziennie opłatę, o której mowa w § [...] ust. [...] obniża się o 20%."
- 3. uchyla się § [...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie wskazać należy, że – czemu Rada Miasta O. nie zaprzecza wydając uchwałę nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę O. – zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Natomiast po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tej sytuacji może jedynie w myśl art. 93 ust. 1 ustawy, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Natomiast według art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Stąd też plenipotencje rady miasta sprowadzają się do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową.
Nie budzi wątpliwości fakt, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy i nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywateli (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń). Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela.
Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zgodzić się należy z Wojewodą [...], że wskazana wyżej zasada ekwiwalentności została naruszona w § [...] ust. [...] uchwały, bowiem – jak to ujął organ nadzoru – deklarowany czas pobytu dziecka w przedszkolu do obliczania miesięcznej opłaty oznacza konieczność ponoszenia tych opłat za nierzeczywisty czas pobytu, a więc za gotowość do spełnienia świadczeń. Ponadto zapis § [...] ust. [...] i § [...] uchwały przekracza zakres świadczonych opłat, a ustanowionych we wspomnianym już wyżej art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z tego mianowicie powodu, że po pierwsze przepis ustawy daje jedynie możliwość ustalania wysokości opłat, a nie zasad ich uiszczania, a po drugie wprowadza swoistą dowolność w zakresie zaokrąglania opłat do pełnych złotych, terminu ich wnoszenia, czy też element represyjny w postaci naliczania ustawowych odsetek.
Reasumując, uchwała podjęta na podstawie cytowanego już wyżej przepisu ustawowego jest aktem prawa miejscowego, a delegacji ustawowej do wydawania takiego aktu nie można interpretować w sposób rozszerzający.
Prawdą natomiast jest, że Rada Miasta O. dostrzegła po wniesieniu skargi do Sądu opisane powyżej naruszenia prawa i w pkt [...] wspomnianej już wyżej uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę O. uchyliła § [...] ust. [...] i [...], a w pkt [...] uchyliła § [...] zaskarżonej uchwały w ramach instytucji – jak podano w odpowiedzi na skargę – autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego wniosła o umorzenie postępowania, bowiem – jej zdaniem – skoro zaskarżone przepisy zostały uchylone i tym samym wyeliminowane z obrotu prawnego, to postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe.
Powyższy wniosek nie ma – zdaniem Sądu – usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści wspomnianego już wyżej art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim analizując powyższy przepis należy zwrócić uwagę na ten jego fragment, w którym stanowi się, że uwzględnienie skargi może nastąpić w całości i w zakresie swoje właściwości. Skoro zatem Wojewoda [...] w skardze do Sądu wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów spornej uchwały to zauważyć należy, że uchylając owe przepisy, Rada Miasta O. nie uwzględniła skargi "w całości", bowiem nie stwierdziła ich nieważności i co – na marginesie rzecz ujmując – nie leżało w zakresie jej właściwości. Zatem uchylając sporne przepisy, nie wyczerpała wspomnianych już wyżej przesłanek zawartych w art. 54 § 3 ustawy.
Niezależnie od powyższego gdyby nawet przyjąć hipotetycznie, że skarga została uwzględniona w sposób niewadliwy, to nie wyczerpano kolejnej przesłanki zawartej w tym przepisie, a mianowicie nie stwierdzono jednocześnie, czy działanie Rady Miasta O. poprzez wydanie spornej uchwały, miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego już chociażby z powyższych powodów nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta O. Dodać w tym miejscu należy, że w doktrynie podziela się powyższą ocenę, jak chociażby w krytycznej glosie Z. Kmieciaka do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 385/06 – OSP 2008, z. 4, s. 250), a z którym to poglądem identyfikuje się A. Kabat w komentarzu do P.p.s.a. Innymi słowy mówiąc, skoro – zdaniem wymienionych – organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługują kompetencje do stwierdzenie nieważności własnego aktu prawa miejscowego, to we wskazanej sytuacji nie ma możliwości korzystania z instytucji autokontroli.
Niezależnie od powyższego zauważyć również należy, że na skutek uchylenia aktu prawa miejscowego (uchwały) przez radę miasta, następuję wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego w dacie podjęcia uchwały uchylającej, a więc ze skutkiem ex nunc. Natomiast stwierdzenia nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem zgodnie z zasadą ex tunc i jest to o tyle istotne, że ma znaczenia dla wszelkich czynności prawnych podjętych na mocy owej wadliwej uchwały. Wszak nie sposób przejść obojętnie obok faktu, że z punktu widzenia interesów rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola jest to o tyle istotne, że doszło bądź co najmniej mogło dojść do pobrania opłat niezgodnie z prawem (co do ich wysokości, zaokrąglenia do pełnych złotych, zakreślenia czasookresu ich pobrania i naliczenia odsetek ustawowych na podstawie – w konsekwencji – wadliwie ustanowionego prawa miejscowego).
Powyższe analiza zgodna jest ze stanowiskiem judykatury (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt OSK 758/06 lub z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07).
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.