Uzasadnienie
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej Minister) postanowieniem z [... listopada 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa.), po rozpatrzeniu wniosku W. D. – założyciela Wyższej Szkoły [...] w [...] w likwidacji o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra z [...] lipca 2018 r., nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra z [...] października 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], cofającą założycielowi Wyższej Szkoły [...] w [...] pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższa Szkoła [...] w [...] oraz nakazującą założycielowi jej likwidację do dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] lipca 2018 r.
Do wydania postanowienia Ministra z [...] listopada 2018 r. doszło w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] grudnia 2017 r. wpłynęło do Ministra podanie Wyższej Szkoły [...] w [...] w likwidacji (dalej: WS[...], skarżąca) z [...] grudnia 2017 r. (uzupełnione następnie pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] stycznia 2018 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r.). W podaniu WS[...], reprezentowana przez rektora prof. dr. hab. B. N., wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r., cofającą W. D. pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższa Szkoła [...] w [...] oraz nakazującą jej likwidację do dnia [...] grudnia 2016 r. Podstawę wznowienia postępowania argumentowano "pojawieniem się nowych okoliczności rzutujących na ocenę tej decyzji". WS[...] wskazał, co następuje:
"1) Fundacja [...], a także I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wdrożyły program naprawczy, który wychodzi naprzeciw zastrzeżeniom Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a pełna realizacji tego programu umożliwi kontynuowanie przez WS[...] działalności naukowo-dydaktycznej;
2) Wyższa Szkoła [...] w [...] utworzyła Instytut [...], którego działalność opiera się na bliskiej współpracy z przemysłem; jest to zgodne z polityką w tej sprawie prowadzoną przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej i może przynieść pozytywne rezultaty dla rozwoju regionu dolnośląskiego;
3) Nabór na studia, zarówno studentów krajowych i zagranicznych, wskazuje, że nie potwierdziła się obawa, która była eksponowana w decyzji o likwidacji WS[...], że Uczelnia ta nie ma perspektyw w zakresie kształcenia studentów wobec nikłego naboru;
4) Likwidacja WS[...] osłabiłaby konkurencyjność w zakresie oferty edukacyjnej na poziomie szkolnictwa wyższego w [...], pozostawiając faktyczny monopol Państwowej Wyższej Szkole [...] w [...], co oznaczałoby naruszenie fundamentalnej zasady konkurencyjności obowiązującej w Unii Europejskiej."
Pismem z [...] stycznia 2018 r. Minister wezwał WS[...] do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braku formalnego wniosku o wznowienie postępowania poprzez określenie terminu (daty), w którym WS[...] dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a także wskazanie okoliczności oraz dowodów potwierdzających dochowanie, przez wnoszącego podanie, terminu, w którym mowa w art. 148 § 1 Kpa..
W wykonaniu ww. wezwania WS[...] wskazała, że rektor WS[...] dowiedział się o okolicznościach wskazanych we wniosku w dniu jego podpisania, tj. w dniu [...] grudnia 2017 r.
Minister wobec braku załączenia do pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie z [...] stycznia 2018 r. pełnomocnictwa dla osoby je podpisującej, wezwał pismem z [...] lutego 2018 r. do usunięcia dostrzeżonego w tym zakresie braku formalnego poprzez nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego W. K. do podpisania wspomnianego pisma, w terminie 7 dni od dnia odbioru wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku WS[...] o wznowienie postępowania bez rozpoznania.
W dniu [...] lutego 2018 r. wpłynęło do Ministra pełnomocnictwo uprawniające W. K. do podpisania pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie z [...] stycznia 2018 r.
Minister pismem z [...] marca 2018 r. wezwał WS[...] do przedstawienia wyjaśnień i dowodów potwierdzających zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. oraz zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa.
(z uwzględnieniem precyzyjnych dat) przywołanych przez wnioskodawcę okoliczności mających stanowić podstawę wniosku. Jednocześnie Minister poinformował WS[...], że brak uzupełnienia informacji przekazanych w piśmie z [...] grudnia 2017 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, będzie skutkowało dokonaniem przez organ czynności procesowej z pominięciem przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z żądaniem strony.
WS[...] w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wskazała w szczególności, że rektor dowiedział się o okolicznościach wskazanych we wniosku na spotkaniu z księdzem R. H. i założycielem oraz kilkoma profesorami WS[...] w dniu podpisania wniosku, tj. [...] grudnia 2017 r. WS[...] poparła wniosek i wniosła o nadanie biegu sprawie i wznowienie postępowania, gdyż, jak podała, "uchroni to Społeczność [...] przed powrotem do czasów z filmu Krzysztofa Zanussiego pt. Barwy Ochronne oraz uchroni przed monopolem PWS[...] w [...].".
Minister pismem z [...] kwietnia 2018 r. wezwał WS[...] do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych pisma z [...] kwietnia 2018 r. poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego W. D. do podpisania tego pisma.
W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. WS[...] potwierdziła wszystkie czynności dokonane przez W. D. oraz W. K. w niniejszej sprawie i wskazała, że udzieliła pełnomocnictwa W. D. we wszystkich instancjach.
Minister postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazanymi na wstępie decyzjami dotyczącymi cofnięcia W. D. pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższa Szkoła [...] w [...] oraz nakazującymi jej likwidację do dnia [...] grudnia 2016 r.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister wskazał, dokonując oceny wniosku o wznowienie z punktu widzenia spełnienia przesłanek warunkujących możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2016 r., że warunek ostateczności tej decyzji należy uznać za spełniony. Minister podał, że nie powziął wątpliwości co do legitymacji strony, którą jest WS[...] i która złożyła podanie przez organ uprawniony do reprezentacji (rektora uczelni). Jak stwierdził Minister, we wniosku z [...] grudnia 2017 r. wnoszący powołał również jedną z kodeksowych przesłanek wznowienia – wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.
Wątpliwości Ministra wzbudziło spełnienie warunku, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z tego względu, jak podał Minister, pismami z [...] stycznia 2018 r. oraz [...] marca 2018 r. wezwano do określenia przez wnoszącego terminu (daty), w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a także wskazania okoliczności oraz dowodów potwierdzających dochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa.
Minister zwrócił uwagę na zasady, według których organ prowadzi postępowanie wznowieniowe i wskazał, że obowiązkiem organu w fazie wstępnej postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego jest jedynie zbadanie spełnienia formalnych wymogów w celu ustalenia dopuszczalności nadzwyczajnego trybu postępowania w związku z wniesionym przez stronę podaniem. Jednakże, jak podał Minister, to na stronie spoczywa obowiązek wykazania zachowania ustawowego terminu, bowiem wszelkie czynności i rozważania merytoryczne organu na tym etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne.
Minister powtórzył, że wątpliwości wzbudziło jedynie spełnienie przesłanki zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że pomimo dwukrotnego wezwania organu (pismami z [...] stycznia 2018 r. oraz [...] marca 2018 r.) do określenia przez wnoszącego terminu (daty), w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a także wskazania okoliczności oraz dowodów potwierdzających dochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa., WS[...] ograniczyła się jedynie do oświadczenia o zachowaniu terminu bez przytoczenia jakichkolwiek okoliczności na potwierdzenie tej tezy.
W ocenie Ministra, WS[...] nie wykazała zachowania terminu w stosunku do żadnej z przywołanych przez siebie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. okoliczności. W pismach z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. WS[...] powołała się na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. i jedynie oświadczyła, że dochowała terminu wymaganego zgodnie z art. 148 § 1 Kpa. Jednocześnie nie przedstawiła wiarygodnego dowodu potwierdzającego dochowanie ustawowego terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, natomiast argumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie mogą, w opinii Ministra, zostać uznane za dowód na tę okoliczność. Nie można więc uznać, jak stwierdził Minister, że wymóg dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa., został spełniony.
Minister podkreślił, że negatywny wynik badania podstaw formalnych wniosku o wznowienie prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. W postanowieniu tym nie można natomiast oceniać merytorycznie zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez WS[...].
WS[...] złożyła do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu wniosku postawiła zarzut, że zaskarżone postanowienie zawiera tylko jedną podstawę odmowy wznowienia postępowania, tj. że podanie o wznowienie zostało złożone w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa.). W ocenie WS[...] przedstawione stanowisko jest błędne i sprzeczne z pismami z [...] stycznia 2018 r. oraz z [...] kwietnia 2018 r. We wskazanych pismach opisano stan rzeczy, w którym WS[...] dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia oraz czas, w którym taką wiedzę zdobyła. W celu wykazania, iż ww. wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, W. D. wystąpił o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków.
W dalszej części wniosku WS[...] podniosła, że organ ograniczył się tylko do badania czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, z zupełnym pominięciem innych okoliczności uzasadniających samo wznowienie. Jednocześnie wskazała na sprzeczność stanowisk organu w sprawie WS[...], mianowicie, jak podała, w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdza się: "Wydanie pozwolenia jest możliwe" i podaje się, że chodzi o złożenie wniosku łączących się podmiotów – "z kolei w zaskarżonym postanowieniu uniemożliwia się złożenie takiego wniosku, który to wniosek, tzn. wniosek włączenie Wyższej Szkoły [...] w [...] w struktury Akademii [...] im. [...] jest obecnie składany.".
Mając powyższe na uwadze, WS[...] wystąpiła o uwzględnienie "niniejszego odwołania".
Postanowieniem z [...] września 2018 r. Minister odmówił uwzględnienia wniosków WS[...] o dopuszczenie dowodu i przesłuchanie w charakterze świadka księdza R. H., na okoliczność potwierdzenia uczestniczenia w rozmowach, opisanych w pismach WS[...], które organ kwestionuje; dopuszczenie dowodu i przesłuchanie w charakterze świadka założyciela WS[...] – W. D., na okoliczność potwierdzenia odbycia spotkania; dopuszczenie dowodu i przesłuchanie w charakterze świadków profesorów WS[...], na których obecność powołano się w piśmie WS[...] z [...] stycznia 2018 r.
W piśmie z [...] października 2018 r. WS[...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o uwzględnienie przy jej rozpatrywaniu przepisów, które weszły w życie wraz z ustawą – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia z [...] listopada 2018 r. Minister wyjaśnił, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego. Podanie uruchamia postępowanie wstępne, w trakcie którego organ administracyjny, właściwy w sprawie wznowienia, w pierwszej kolejności bada właściwość organu oraz formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony, czy wniosek powołuje podstawy wznowienia oraz, czy zachowany został termin określony w art. 148 Kpa., przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywna weryfikacja powyższych przesłanek pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Minister podkreślił, że organ nie może odmówić wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do wznowienia postępowania, gdyż na tym etapie organ nie może badać, czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa. i 145a § 1 Kpa. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne, np. ocena i wypowiadanie się co do podstaw podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów lub wypowiadanie się, czy przyczyna wznowienia wystąpiła w sprawie oraz, czy miała jakiś skutek dla rozstrzygnięcia sprawy, są niedopuszczalne.
Minister zwrócił uwagę, że wniesienie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 Kpa., w sytuacji, gdy nie ma podstaw do jego przywrócenia, stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 Kpa. Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stanowi rażące naruszenie przepisu art. 148 § 1 Kpa., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.
Wobec powyższego Minister stwierdził, że rozpatrując wniosek "W. D." odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa., do jego wniesienia.
Minister odniósł się do korespondencji prowadzonej z WS[...] na okoliczność wykazania zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 Kpa., stwierdzając, że WS[...] nie przedstawiła wiarygodnego dowodu potwierdzającego dochowanie wspomnianego terminu, natomiast argumentów przedstawionych przez WS[...] nie uznał za dowód na tę okoliczność. Wobec wniosku złożonego przez WS[...] na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność odbycia spotkania, Minister stwierdził, że nie dostarczyłyby one informacji mogących służyć weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Jednocześnie, w ocenie Ministra, WS[...] nie wskazała w jaki sposób wspomniane wyżej dowody mogłyby przyczynić się do ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wpłynął przed upływem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Zdaniem Ministra, potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu samego negowania stanowiska organu administracji.
Ponadto, na co zwrócił uwagę Minister, WS[...] nie sprecyzowała, we wskazanym przez siebie terminie, złożonego wniosku poprzez podanie nazwisk profesorów, którzy mieliby złożyć zeznania na okoliczność odbycia spotkania.
Minister zaakcentował, że na etapie postępowania w I instancji dokonano analizy wniosku WS[...] pod względem spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących możliwość wznowienia postępowania, przy czym nie uznano za wypełnioną jedynie przesłankę dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego.
Nadto Minister wskazał, że procedura wznowienia postępowania administracyjnego została uregulowana na gruncie przepisów ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast odrębnie została uregulowana procedura włączenia uczelni niepublicznej do innej uczelni niepublicznej, tj. na gruncie przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zatem ewentualne wnioski w tych materiach są rozpoznawane w ramach dwóch odrębnych postępowań administracyjnych.
W konsekwencji ewentualny wniosek o połączenie uczelni nie ma znaczenia dla wznowienia postępowania.
W skardze na wskazane na wstępie postanowienie Ministra z [...] listopada 2018 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- - art. 75 § 1 Kpa. i art. 78 § 1 Kpa. poprzez bezzasadne i dowolne oddalenie wniosków dowodowych w postaci zeznań świadków powołanych na okoliczności istotne, tj. daty powzięcia wiedzy przez stronę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania,
- - art. 7 Kpa. i 77 Kpa. poprzez oparcie postanowienia bez zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz dowolne przyjęcie, iż złożone wioski dowodowe z zeznań świadków, nie dostarczyłyby informacji mogących służyć weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącej, dowody zawnioskowane przez nią na poparcie stanowiska, że zachowała termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 i 2 Kpa.), organ powinien przeprowadzić i skonfrontować z innymi dowodami, pozostającymi w jego dyspozycji, a w szczególności z tymi, jakie znajdują się w aktach sprawy, co do której żąda się wznowienia. Wykazanie zachowania terminów, o jakich mowa w art. 148 § 1 i 2 Kpa., powinno sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej strony, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna.
W ocenie skarżącej, z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jakiej dacie wedle organu stronie rozpoczynał się bieg terminu do wniesienia o wznowienie postępowania, przy jednoczesnym przyjęciu założenia przez organ, że strona uchybiła temu terminowi. Stanęła na stanowisku, że wprawdzie powinna była samodzielnie wskazać kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji, to jednak na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności zarówno wtedy, gdy strona pominęła tę kwestię w swoim wniosku, jak też w przypadku, gdy podana przez nią data budzi wątpliwości. W opinii skarżącej, tego rodzaju ustaleń Ministra nie sposób jednak odnaleźć w treści uzasadnienia wydanego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Ministra z [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję, którą cofnięto założycielowi Wyższej Szkoły [...] w [...] pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pn. Wyższa Szkoła [...] w [...] oraz nakazano założycielowi likwidację wspomnianej placówki do dnia [...] grudnia 2016 r.
W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą).
Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kpa., obowiązkiem organu rozpatrującego niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 do art. 152) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 Kpa., czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kpa.).
Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa.).
W rozpatrywanej sprawie skarżąca powołała się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., a mianowicie okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Należy podkreślić, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego. O jego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga, stosownie do treści art. 149 Kpa., właściwy organ. Podanie uruchamia bowiem postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania m.in. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 Kpa. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania, organ administracji ma prawo i obowiązek badać tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu.
Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179).
Jak to już zostało wskazane powyżej, zgodnie z art. 148 § 1 Kpa. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Jednocześnie zauważyć należy, że wniesienie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 Kpa., w sytuacji gdy nie ma podstaw do jego przywrócenia stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 Kpa.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym to na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Strona żądając wznowienia postępowania winna wskazać przyczynę wznowienia określoną w tym przepisie, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 Kpa. (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2187/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 55/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 1258/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/06).
Zachowanie przez stronę terminu musi być udowodnione a nie jedynie uprawdopodobnione, przy czym ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie.
Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, z uwagi na powstałe wątpliwości odnośnie do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa., dwukrotnie wzywano WS[...] (pismami z [...] stycznia 2018 r. oraz [...] marca 2018 r.) do określenia terminu (daty), w którym dowiedziała się ona o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a także do wskazania okoliczności oraz dowodów potwierdzających dochowanie terminu określonego w tym przepisie. Tymczasem skarżąca ograniczyła się jedynie do oświadczenia o zachowaniu terminu bez poparcie swojego stanowiska jakimikolwiek dowodami, nie wykazała tym samym zachowania terminu w stosunku do ujawnienia żadnej z przywołanych przez siebie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. okoliczności. W pismach z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. skarżąca powołała się bowiem jedynie na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. i oświadczyła, że dochowała wymaganego terminu.
Również na etapie ponownego rozpatrywania sprawy zainicjowanej wnioskiem WS[...] o wznowienie postępowania, skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających zachowanie ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie, a próba dowiedzenia terminowego działania w tym zakresie poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zeznania te nie dostarczyłyby informacji mogących służyć weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego. Poza tym skarżąca nie wskazała w jaki sposób wspomniany dowód z zeznań mógłby przyczynić się do ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wpłynął przed upływem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Tym bardziej, że okoliczności, do potwierdzenia których wnosiła o przesłuchanie świadków, będące uzasadnieniem wniosku o wznowienie, stanowią w gruncie rzecz reakcję skarżącej na wydane w jej sprawie decyzje merytoryczne rozstrzygające kwestie cofnięcia pozwolenia na utworzenie WS[...] oraz nakazu jej likwidacji, a co za tym idzie dotykają skutków ich wydania.
Tak sformułowanych okoliczności nie sposób ocenić w aspekcie warunku zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Dlatego też Minister zasadnie przyjął, że wnioskowany przez skarżącą dowód z zeznań świadków nie mógł posłużyć w procesie ustalenia, kiedy dowiedziała się ona okolicznościach stanowiących podstawę jej wniosku o wznowienie.
Reasumując, jednym z warunków procedowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest uprzednie ustalenie, że spełniony został warunek formalny, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne badanie zasadności przesłanek wznowieniowych. Jednocześnie organ staje się zobligowany do wydania, w trybie art. 149 § 3 Kpa., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skoro zatem skarżąca nie dowiodła zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, pomimo licznych prób Ministra zmierzających do uzyskania niezbędnych danych pozwalających ustalić dzień, w którym WS[...] dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to Minister nie mógł rozstrzygnąć w niniejszej sprawie inaczej niż odmówić wznowienia postępowania, mając na uwadze treść przepisów art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 Kpa..
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.