Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 961/08 oddalił skargę J. P. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN"), powołując się na art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania J. P. od zaświadczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W zaświadczeniu tym, wydanym na wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2005 r. wskazano, że J. P. - na podstawie posiadanych i dostępnych dokumentów zgromadzonych w zasobie archiwalnym IPN - nie jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.).
Wnioskodawca złożył odwołanie od wskazanego wyżej zaświadczenia. Prezes IPN pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformował odwołującego się, że w związku z nowelizacją ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zostało zniesione pojęcie osoby pokrzywdzonej, w związku z czym brak jest możliwości wydania żądanego zaświadczenia. Jednocześnie organ pouczył J. P. o warunkach i sposobie uzyskania wglądu w dokumenty dotyczące jego osoby, tj. o treści art. 30 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Na skutek skargi złożonej przez J. P. na bezczynność Prezesa IPN w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/08 zobowiązał organ do rozpatrzenia powyższego odwołania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezes IPN - działając w sposób wyżej opisany - nie zakończył postępowania w sprawie, to zaś oznacza, że pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w jej załatwieniu.
Wskazując na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes IPN wydał postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym Prezes IPN nie posiada kompetencji do wydawania zaświadczeń i decyzji w zakresie uznania za osobę pokrzywdzoną, ponieważ przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, będący materialnoprawną podstawą do przyznania statusu osoby pokrzywdzonej został uchylony z dniem 15 marca 2007 r. Z uwagi na powyższe, jedynym właściwym sposobem rozpoznania sprawy J. P. było, zdaniem organu, wydanie orzeczenia w oparciu o art. 134 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez wydanie decyzji uchylającej zaświadczenie z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzenie postępowania administracyjnego I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 134 i 138 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie terminów określonych przez prawo administracyjne, poprzez wydanie postanowienia przed upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wskazał na bezsporną okoliczność, iż w trakcie postępowania administracyjnego w jego sprawie zmienił się stan prawny i w takiej sytuacji organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądań wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, ponieważ w obecnie obowiązującym stanie prawnym Prezes IPN nie posiada kompetencji do wydawania zaświadczeń i decyzji w przedmiocie uznania za osobę pokrzywdzoną. Przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiący materialnoprawną podstawę przyznawania statusu osoby pokrzywdzonej, został uchylony z dniem 15 marca 2007 r. przez art. 39 pkt 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.), wobec czego Prezes IPN nie posiada kompetencji w tym zakresie, a kompetencję tę utracił w trakcie postępowania administracyjnego.
Ponadto stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/08 wskazał, że rozwiązaniem, które powinien zastosować Prezes IPN rozpatrując odwołanie skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r., jest przepis art. 134 kpa. Organ dokonując rozstrzygnięcia związany był oceną prawną zawartą w tym wyroku i - jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia - w pełni je zrealizował. Brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W wyniku skargi kasacyjnej J. P. wniesionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 158/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przedstawionej sprawie kontrola działania organu administracji wymagała oceny, czy wskutek uchylenia w toku niezakończonego postępowania administracyjnego przepisu art. 6 powołanej ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę przyznawania statusu osoby pokrzywdzonej, wniesienie odwołania przez J. P. było niedopuszczalne, czy też - jak twierdził skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe - zaskarżona odwołaniem decyzja (zaświadczenie z [...] lutego 2007 r. nr [...]) podlegała uchyleniu, a postępowanie ją poprzedzające umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji takiej oceny nie dokonał. Sąd nie poddał ocenie przydatności stanowiska judykatury zajętego w orzeczeniach sądowych powołanych przez skarżącego dla rozpoznawanej sprawy. Wymagało to w szczególności oceny:
- - czy uchylenie z dniem 15 marca 2007 r. art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu spowodowało, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. P. z dnia [...] lutego 2007 r. stało się bezprzedmiotowe i wobec braku podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia, skutkować powinno wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie, jak orzeczono w sprawach, których dotyczyły wyroki NSA: z dnia 4.11.1998 r., sygn. akt I SA 641/98 Lex nr 44567, z dnia 6.08.1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97 Lex nr 47913, z dnia 23.01.2003 r., sygn. akt II SA 428/01 Lex nr 137801, a także wyrok SN z dnia 7.05.2002 r., sygn. akt III RN 59/01 OSNP 2003/3/56,
- - czy też wymagało innego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w związku z treścią art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż błędne jest twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/08 związał organ oceną prawną, iż rozwiązanie, które powinien zastosować Prezes IPN rozpatrując odwołanie skarżącego, znajduje podstawę w art. 134 kpa. Z brzmienia uzasadnienia wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/08 wynika jedynie sugestia co do rozważenia zastosowania w sprawie art. 134 kpa, a niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 149 P.p.s.a. związanie organu w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność dotyczyć może jedynie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w oznaczonym przez sąd terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania J. P. od zaświadczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wniosek o niedopuszczalności odwołania organ wyprowadził z faktu, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym Prezes IPN nie posiada kompetencji do wydawania zaświadczeń i decyzji w zakresie uznania za osobę pokrzywdzoną, ponieważ przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, będący materialnoprawną podstawą do przyznania statusu osoby pokrzywdzonej został uchylony z dniem 15 marca 2007 r.
Wskazana okoliczność nie uzasadniała w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę wydania orzeczenia w oparciu o art. 134 kpa. Zmiana stanu prawnego, o jakiej mowa wyżej, nie czyniła odwołania strony z dnia [...] lutego 2007 r. od wydanego w dniu [...] lutego 2007 r. zaświadczenia nr [...], niedopuszczalnym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W niniejszej sprawie wskazane przypadki nie występują. Wniesienie zatem odwołania przez J. P. od zaświadczenia z dnia [...] lutego 2007 r. było dopuszczalne.
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, iż przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, będący materialnoprawną podstawą do przyznawania statusu osoby pokrzywdzonej został uchylony z dniem 15 marca 2007 r. przez art. 39 pkt 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.). Zmiana ta spowodowała, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. P. z dnia [...] lutego 2007 r. stało się bezprzedmiotowe i wobec braku podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia skutkować powinno wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA: z dnia 4.11.1998 r., sygn. akt I SA 641/98 Lex nr 44567, z dnia 6.08.1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97 Lex nr 47913, z dnia 23.01.2003 r., sygn. akt II SA 428/01 Lex nr 137801, a także wyrok SN z dnia 7.05.2002 r., sygn. akt III RN 59/01 OSNP 2003/3/56).
Inne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy nie wynika z art. 63 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu, wnioski i pytania, o których mowa w art. 30 ustawy wymienionej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, niezrealizowane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, traktuje się jako wniosek, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 39 w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. Do spraw, o których mowa w ust. 1 wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą (ust. 2 art. 63).
Skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pytanie J. P., o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) zostało zrealizowane wydaniem dnia [...] lutego 2007 r. żądanego zaświadczenia.
W związku z wniesionym od niego odwołaniem, sprawę należy traktować jako niezakończoną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2006 r. Nr 218, poz. 1592), a zatem stosuje się do niej przepisy w brzmieniu ustalonym wskazaną ustawą. Ponieważ zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o ujawnianiu informacji, art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej został uchylony, zatem postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. P. z dnia [...] lutego 2007 r. jako bezprzedmiotowe wobec braku podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia, skutkować powinno wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.