Uzasadnienie
Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z [...] stycznia 2015 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, którą to decyzją odmówiono J.K. stwierdzenia nieważności decyzji personalnej z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], o mianowaniu z dniem 1 maja 2006 r. J.K. na stanowisko strażnika działu ochrony.
W motywach uzasadnienia organ podał, że J.K. zwróciła się z wnioskiem do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 218 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 i 1822), nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], o mianowaniu jej z dniem 1 maja 2006 r. na stanowisko strażnika działu ochrony Zakładu Karnego w [...]. Wskazała, iż oświadczenie woli, zawierające prośbę o przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, złożyła pod wpływem szantażu i groźby ze strony bezpośredniej przełożonej.
Odmawiając stwierdzenia nieważności, organ uznał, że do oświadczeń woli, zawartych w raportach J.K. z 16 marca 2006 r. i 3 kwietnia 2006 r. (stanowiących jej prośbę o przeniesienie na stanowisko strażnika działu ochrony), nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące wad oświadczeń woli.
Uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o mianowaniu J.K. z dniem 1 maja 2006 r. na stanowisko strażnika działu ochrony.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania, podniosła:
- a) rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
- b) rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, w oparciu o oświadczenie woli tego funkcjonariusza dotknięte wadą w postaci podstępu, błędu czy groźby – nie stanowi aktu władczego wydanego z rażącym naruszeniem prawa i wadliwą wykładnię treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że rażące naruszenie prawa dotyczy wyłącznie naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości interpretacyjnych,
- c) rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie dowodów, na których autor decyzji się oparł oraz wskazania przyczyn, dla których wskazanym przez skarżącą dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
- d) błędną wykładnię przepisów ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w zw. z art. 84 i art. 88 Kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, iż do oświadczeń woli funkcjonariusza SW, zawartych w raporcie o przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.
W motywach uzasadnienia skargi wskazała, iż w oświadczeniach z 10 stycznia 2014 r., złożonych Dyrektorowi ZK w [...], uchyliła się od skutków prawnych oświadczeń z 16 marca i 3 kwietnia 2006 r. Podniosła, że organ poza analizą pozostawił tę okoliczność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie skarżąca w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności, powołując się na wady oświadczenia woli, domagała się wzruszenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o mianowaniu jej z dniem 1 maja 2006 r. na stanowisko strażnika działu ochrony.
Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zmiana oświadczenia woli skarżącej po 8 latach, wyrażona 10 stycznia 2014 r., mogła stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], która to decyzja wydana została w oparciu o oświadczenie skarżącej, wyrażone 16 marca i 3 kwietnia 2006 r.
Powyższymi oświadczeniami skarżąca zwróciła się do organu o przeniesienie jej na niższe stanowisko – strażnika działu ochrony.
W ocenie Sądu, trafnie organ uznał, że zmiana oświadczenia woli skarżącej, zaprezentowana w jej piśmie z 10 stycznia 2014 r. (po niemal ośmiu latach), nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie przewiduje zmiany oświadczenia woli, jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej zgodnie z prawem.
Sąd administracyjny nie jest też władny do oceny skutków odwołania oświadczenia woli zgłoszonego przez skarżącą po 8 latach.
Sąd nie podziela opinii skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć pogląd, wyrażony w przywołanym przez stronę skarżącą uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 658/06, iż w zakresie problematyki oceny skuteczności oświadczenia woli składanego w toku postępowania o zwolnienie ze służby należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Zauważyć należy, iż orzeczenie to odnosi się do zwolnienia ze służby (trybu tzw. zwykłego), a przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola orzeczenia wydanego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności.
Sąd podziela natomiast pogląd, wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, w zdaniu odrębnym sędziego NSA Barbary Adamiak (str. 15 pk III), w którym stwierdzono, że "pełna regulacja w przepisach prawa administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów kodeksu cywilnego. Konstrukcja prawna uprawnień i obowiązków jednostki wyznaczona przepisami prawa administracyjnego, prawa publicznego o mocy bezwzględnie wiążącej, nie może zostać zmieniona przez stosowanie przepisów kodeksu cywilnego. Do takich konsekwencji prawnych prowadzi stosowanie w drodze analogii przepisów kodeksu cywilnego (...). Z przeprowadzonych rozważań wynika, że ze względu na domniemanie zupełności regulacji stosunków objętych daną pragmatyką, brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa stosunku pracy i prawa cywilnego w innych sprawach, niż objęte przedmiotem odesłania. Sprawy takie winny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (...)."
Dalej, w powyższym uzasadnieniu, stwierdzono, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają pełną regulację skuteczności czynności procesowej jednostki. Zgodnie z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3)". W świetle takiej wyczerpującej regulacji zastosowanie art. 61 § 1 kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne. Art. 61 § 1 kodeksu cywilnego stanowi, że "Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej". Regulacja art. 61 § 1 kodeksu cywilnego odpowiada naturze stosunków cywilnoprawnych, nie stosunkom publicznoprawnym (...).
Art. 61 § 1 kodeksu cywilnego nie jest dostosowany do jednostronnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym. Jest dostosowany do nawiązywania stosunków cywilnoprawnych. Nie zawiera zatem regulacji konsekwencji cofnięcia oświadczenia woli jednostki w postępowaniu administracyjnym. Prowadzi to do konieczności powrotu na grunt regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacji art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może zmienić art. 61 kodeksu cywilnego.
Wyczerpująca regulacja w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 61 i art. 105 uzasadnia w pełni stanowisko o niedopuszczalności zmiany tej regulacji przez zastosowanie art. 61 § 1 kodeksu cywilnego."
Podkreślić jednocześnie należy, że skuteczność zarzutów, przedstawionych przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 K.p.a. Z zasady tej wynika, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych.
Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Strona skarżąca ani na etapie wniosku o stwierdzenie nieważności, ani we wniesionej skardze nie wskazała, jaką konkretnie wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., obarczona była decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o mianowaniu skarżącej z dniem 1 maja 2006 r. na stanowisko strażnika ochrony Zakładu Karnego w [...], tym bardziej, że do wydania tej decyzji doszło na wniosek skarżącej. Zgodnie z jej wolą organ, w oparciu o art. 36 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, przeniósł ją na inne stanowisko.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.