Uzasadnienie
[...] Kurator Oświaty na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.
23) – zwanej dalej Kpa, w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156), po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] od decyzji Prezydenta m [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...], w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 28 sierpnia 2015 r. do Urzędu [...] wpłynęło pismo przewodnie Fundacji wraz z wnioskiem oraz załącznikami o dokonanie wpisu do ewidencji działalności oświatowej prowadzonej przez Prezydenta [...], Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...].
Organ I instancji w piśmie z dnia 17 września 2015 r. wezwał Fundację do uzupełnienia braków formalnych (dokumentów) w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, które potwierdzą bezpieczne i higieniczne warunki w lokalu [...] przy ul. [...] w [...].
Fundacja w piśmie z dnia 28 września 2015 r. (data wpływu do Urzędu [...]) podniosła, że organ I instancji wzywając do uzupełnienia wniosku nie wskazał, o jakie dokumenty chodzi, jak również czego brakuje w informacji o warunkach lokalowych, a swoje żądanie oparł jedynie na dyspozycji art. 82 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Fundacji złożyła ona pełną wymagana prawem dokumentację i ponowiła prośbę o wpisanie Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...] do ewidencji.
Organ I instancji w piśmie z dnia 30 września 2015 r. poinformował Fundację, że do potwierdzenia, czy dany lokal lub budynek zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki upoważnione są właściwe organy, takie jak: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Państwowa Straż Pożarna, Państwowa Inspekcja Sanitarna lub odpowiedni rzeczoznawcy. Potwierdzenie spełnienia wymogu z art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty może mieć dowolną formę dokumentu zaświadczającego, np. protokołu kontroli, stanowiska, zaświadczenia, opinii.
Fundacja w piśmie, które wpłynęło do Urzędu [...] w dniu 9 października 2015 r., podniosła, że organ I instancji nie wskazał przepisów, które mogłyby stanowić podstawę prawną dla obowiązku przedstawienia dokumentów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub odpowiedniego rzeczoznawcy.
Organ I instancji w piśmie z dnia 14 października 2015 r. poinformował Fundację, że zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych powinno zawierać informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Jako odrębne przepisy organ I instancji wskazał:
- 1. art. 95 ustawy o systemie oświaty,
- 2. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 grudnia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.),
- 3. art. 5 ust. 1 pkt 1) pkt b i d-2, art, 59, 61 i art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.),
- 4. § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422),
- 5. art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 23 ust. 1, ust. 2 pkt 5 oraz ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.),
- 6. art. 3 ust. 1-2 i art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.),
- 7. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934),
- 8. art. 1 pkt 4, art. 2, art. 3 pkt 1a, 2a, art. 4 ust. 1 pkt 1,2,6,7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.).
Na podstawie przywołanych przepisów, w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty organ I instancji sformułował następujące wnioski:
- • do urzędowego potwierdzenia, czy dany lokal lub budynek zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu osób w czasie nauki, wychowania, opieki powołane są wyłącznie państwowe instytucje (Państwowa Straż Pożarna, Państwowa Inspekcja Sanitarna, nadzór budowlany, uprawnieni rzeczoznawcy),
- • informacja o bezpiecznych i higienicznych warunkach lokalowych nie może pochodzić wyłącznie od podmiotu oświadczającego, lecz stan ten musi znaleźć potwierdzenie uprawnionych organów.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, co następuje
1. Organ I instancji naruszył art. 39 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie doręczenia pisma Fundacji. Pismo z dnia 17 września 2015 r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych doręczono Fundacji niezgodnie z jej wnioskiem zawartym w korespondencji z dnia 26 sierpnia 2015 r. Zgodnie z tym przepisem, doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług droga elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskazał organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Fundacja wniosła prośbę na piśmie o ten sposób komunikacji, natomiast organ I instancji prowadził wstępną korespondencję pocztą tradycyjną.
2. Dołączona przez Fundację do wniosku informacja o warunkach lokalowych w części dotyczącej lokalu jest zbyt ogólnikowa. Wnioskodawca podał jedynie powierzchnię lokalu, kondygnację, na której on się mieści oraz wskazał na istniejące udogodnienie w postaci windy dla osób niepełnosprawnych. Fundacja nie określiła, jakie pomieszczenia składają się na metraż lokalu (18 m²), czy jest odrębny ciąg komunikacyjny i dostęp klientów poradni do sanitariatów. Zbyt ogólna informacja mogła wywołać słuszne wątpliwości organu I instancji co do bezpiecznych i higienicznych warunków lokalu. Za nieuprawniony należy uznać wniosek Fundacji wywiedziony z faktu, że skoro w sąsiedztwie działają gabinety psychologiczne, lekarskie, poradnie dietetyczne itd., to oznacza to, że lokal spełnia wymagania w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy dla przebywających w nim dzieci i młodzieży, w tym warunków do prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dzieci.
3. Analiza przedłożonego statutu Poradni wskazała, że Fundacja planuje szeroką działalność placówki, która wymaga odpowiedniej bazy i wyposażenia. Nie sposób podzielić stanowiska Fundacji, że otrzymany opis warunków w informacji jest wystarczający do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków dla przebywających w niej dzieci i młodzieży, w tym warunków do prowadzenia wczesnego wspomagania rozwoju dzieci.
4. Organ odwoławczy wykazał również, że Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna jest jednostką oświatową, w której będą realizowane działania na rzecz dzieci i młodzieży. Naczelnym zadaniem organu prowadzącego placówkę jest zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. Wobec tego wnioskodawca zobowiązany jest do przedłożenia takich dokumentów, które nie będą budziły wątpliwości organu ewidencyjnego (organu I instancji).
5. Niezadowolenie strony postępowania administracyjnego z wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie może być traktowane jako naruszenie podstawowych zasad postępowania określonych w art. 6, 8 i art. 9 Kpa. Natomiast naruszenie przez organ I instancji art. 39 § 1 pkt w Kpa nie było istotne i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Organ odwoławczy podzielił poglądy organu I instancji, że w złożonych przez Fundację dokumentach powinny znaleźć się dokumenty potwierdzające bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Organ I instancji miał prawo żądać dodatkowych dokumentów, co potwierdza ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, a wobec nieudowodnienia przez Fundację spełnienia wymogu określonego w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy o systemie oświaty tj. wykazania, że warunki lokalowe planowanej do założenia poradni zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami, miał podstawy do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu do ewidencji.
Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].
Strona skarżąca zarzuciła organowi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do obrazy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) i ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz doszło do obrazy prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6-9 Kpa.
Podnosząc powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
[...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...], Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...].
W ocenie organów wnioskodawca nie wypełnił przesłanki określonej w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informacje o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.
Zatem w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy na wnioskodawcy ciążył obowiązek dołączenia do wniosku o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dokumentów pochodzących od organów, na które wskazał organ.
W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podziela stanowiska zajętego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1559/14, do którego odwołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak też w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, z których wynika, że potwierdzenie bezpiecznych warunków pracy i nauki, o jakich mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy, ma nastąpić w formie opinii właściwego inspektora sanitarnego lub Państwowej Straży Pożarnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 862/08, LEX nr 544046; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 601/10, LEX nr 758261; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 15/11, LEX nr 1101363).
W ocenie tutejszego Sądu wykładnia art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że informacja, o której mowa w powołanym przepisie, jest równoznaczna z opiniami ww. służb.
Należy zwrócić uwagę, że art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy stanowi, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających m. in. bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.
W rozpoznawanej sprawie nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia dokumentów właściwych organów tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej lub odpowiednich rzeczoznawców było nieuprawnione a organ nie wskazał przepisu, z którego wynikałby taki obowiązek. Brak takiego przepisu w istocie powoduje, że dokonana przez organy wykładnia art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy była nieprawidłowa. W przepisie tym - w odniesieniu do wskazania (opisania) warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki panujących w pomieszczeniach (miejscach) zakładanej szkoły - ustawodawca odwołał się jedynie do "informacji", przez co należy rozumieć także oświadczenie wiedzy złożone w tym zakresie przez wnioskującego o dokonanie wpisu. Nie musi to być zatem opinia służb specjalizujących się w ocenie warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki, choć z oczywistych powodów opinie takie mogą zastępować informację złożoną w tym przedmiocie przez wnioskodawcę.
W ocenie Sądu informacja przedstawiona przez wnioskodawcę w omawianym zakresie każdorazowo podlega ocenie organu dokonującego wpis do ewidencji. Organ ten może żądać uzupełnienia złożonej informacji o dalsze i bardziej konkretne informacje dotyczące warunków pracy i nauki, które są istotne dla dokonania oceny spełnienia przez pomieszczenia (miejsca prowadzenia szkoły) norm bezpieczeństwa i higieny. Nie przedstawienie przez wnioskodawcę wymaganych (żądanych) w tym zakresie informacji może dopiero powodować odmowę dokonania wpisu do ewidencji na podstawie art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy.
W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3498/15, w którym Sąd podał, że "analizując treść art. 82 ust. 3 lit d) ustawy o systemie oświaty, należy wziąć pod uwagę, że skoro przepis ten nakazuje przedstawienie przez wnioskującego o wpis do ewidencji informacji a nie zaświadczenia o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy a przepis szczególny nie stanowi inaczej, gdyż brak jest w ogóle takiego przepisu, który nakładałby obowiązek uzyskania stosownego zaświadczenia od organu Państwowej Straży Pożarnej i Państwowej Inspekcji Pracy, to wymagana tym przepisem informację można sprowadzić tylko do obowiązku złożenia stosownego oświadczenia wiedzy przez osobę wnioskującą o dokonanie wpisu".
Podkreślić należy, że obowiązku nałożonego na jednostkę ubiegającą się i wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych nie można domniemywać. Musi on wynikać z powszechnie obowiązującego prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny dokonać ponownej oceny określonych w art. 82 ust. 2 ustawy przesłanek warunkujących dokonanie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, mając na uwadze, iż ustawodawca nadal mu nowe brzmienie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.