Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 listopada 2007 r. J. R. wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wymienioną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r. w sprawie z nieistniejącego wniosku oraz bezpodstawnie umorzył nieistniejące postępowanie odwoławcze w sprawie ze stosunku służbowego.
Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył jedynie krótko stan faktyczny sprawy.
Pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. J. R. wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji jest sprzeczne z prawdziwym stanem rzeczy. J. R. wskazał, że decyzja organu z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...] wydana została z nieistniejącego wniosku w sprawie. Jego wniosek z dnia 5 października 2005 r. był bowiem zwykłym pismem w sprawie, o charakterze wyjaśniającym, skierowanym do organu celem wyjaśnienia wątpliwości.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji oprócz powołania krótko stanu historycznego sprawy organ wskazał, że po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, w tym art.:
- • 6 – 11 kpa oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie,
- • art. 10 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu,
- • art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie,
- • art. 107 § 3 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku ustosunkownia się do wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie,
- • naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dowolną interpretację przepisu art. 138 kpa.
J. R. zarzucił organowi również niesumienne i stronnicze prowadzenie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Rozpatrując skargę J. R. pod tym kątem, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu w trakcie każdego postępowania administracyjnego, niezależnie czy to prowadzonego w trybie zwykłym czy w trybie nadzwyczajnym, jest należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.
Dodatkowo, ustawodawca w art. 77 § 1 kpa nałożył na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Wyniki powyższego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Art. 107 § 3 kpa stanowi wszak, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Wskazać należy, że Minister Gospodarki, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., zarówno w swojej pierwszej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. jak i ponownie wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, właściwie oprócz krótkiego przytoczenia stanu historycznego sprawy, nie tylko nie badał przesłanek zawartych w art. 156 kpa, ale nawet nie powołał tego przepisu w tych decyzjach. Uzasadnienia obu tych decyzji są niezwykle lakoniczne i nie wynika z nich w żaden sposób, że organ badał kwestionowaną przez skarżącego decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.
Zdaniem Sądu, organ administracji naruszył normy prawa procesowego, nie wyjaśniając w sposób niebudzący wątpliwości, że wskazana decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący, przez co nie wykluczono zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 kpa, szczególnie w przypadku, gdy skarżący podnosił, że decyzja organu z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...] wydana została z nieistniejącego wniosku, bowiem jego pismo z dnia 5 października 2005 r. było zwykłym pismem w sprawie, o charakterze wyjaśniającym, skierowanym do organu celem wyjaśnienia wątpliwości.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy.
Niezależnie od powyższych uchybień, które spowodowały konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny badając sprawę stwierdził również nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...].
Uwzględniając przepis art. 134 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., ale także zbadał decyzję, o której stwierdzenie nieważności występował skarżący.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 135 ppsa, sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (zarówno głównych, jak i wpadkowych, incydentalnych), przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W świetle określonego w tym przepisie podstawowego celu tej kontroli ("pod względem zgodności z prawem") należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd administracyjny zatem powinien być wyposażony w uprawnienia umożliwiające mu pozbawienie bytu prawnego wszystkich niezgodnych z prawem rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Węższe określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten byłby bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w trakcie rozpoznawania sprawy.
Oznacza to, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, może poddać kontroli decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, choćby to była decyzja ostateczna. Granice rozpoznania skargi również i na tej płaszczyźnie wyznaczone są bowiem przez sprawę administracyjną, której istotę stanowi stosunek administracyjnoprawny. A zatem rozpoznaniem tym winny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, LexisNexis, str. 435).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r., o której stwierdzenie nieważności występował skarżący w swoim wniosku z dnia 28 listopada 2007 r., niewątpliwie jest sprawą, która pozostaje w jej granicach.
Dodać ponadto należy, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...] jest kolejną decyzją wydaną w tej sprawie, którą organ rozpoznawał wniosek skarżącego z dnia 5 października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. Poprzednia decyzja z dnia [...] października 2005 r. o nr [...] została wycofana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 16/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim uzasadnieniu wskazał, że organ w sposób rażący naruszył przepis art. 138 § 1 kpa, bowiem w sentencji decyzji rozstrzygnął, że "podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005 r. znak [...] i umarza postępowanie w sprawie", co niewątpliwie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 138 § 1 kpa.
Katalog ten ma charakter zamknięty co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. Tym samym Sąd uznał, że została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Stwierdzić należy, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w swojej sentencji zawiera podobne rozstrzygnięcie jak decyzja z dnia [...] października 2005 r. o nr [...] (wyeliminowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 16/06). Minister Gospodarki, rozpoznając bowiem wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2005 nr [...] na podstawie art. 127 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 kpa, "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze".
Przypomnieć jeszcze raz należy (uczynił to już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym już wcześniej wyroku), że zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym spowodowała konieczność dostosowania jej w postępowaniu przed naczelnymi (centralnymi) organami administracji państwowej. Stąd też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia służącym stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia tegoż organu. Oznacza to zatem, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ponieważ nie ma on jednak konstrukcji względnie dewolutywnej, przeto nie stosuje się w zakresie jego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa.
Natomiast pełne zastosowanie ma w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Wskazany powyżej katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie.
W związku z tym Minister Gospodarki wydając decyzję i rozstrzygając w jej sentencji jak wyżej, w sposób rażący naruszył przepis art. 138 § 1 kpa, bowiem proste zestawienie treści owej decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tym samym została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 powołanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.