Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 613/17

Uzasadnienie

Na sesji w dniu 6 lutego 2017 r. Rada [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 400) – zwanej dalej u.r.l., podjęła uchwałę nr XLII/1056/2017 w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego.

W § 1 uchwały postanowiono o przeprowadzeniu referendum gminnego, dotyczącego zmiany ustroju [...], w związku z projektem ustawy o ustroju miasta stołecznego. Warszawy, druk nr 1259, przygotowanym przez grupę posłów, który wpłynął do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 30 stycznia 2017 r.

W § 2 tej uchwały ustalono treść pytania referendum w brzmieniu: "Czy jest Pan/Pani za zmianą granic Miasta [...], poprzez dołączenie kilkudziesięciu sąsiednich gmin?" z wariantem odpowiedzi "tak" albo "nie".

Termin referendum wyznaczono na dzień 26 marca 2017 r. (§ 3 uchwały). Załącznikami do uchwały stały się: kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum (zał. nr 1), wzór karty do głosowania (zał. nr 2) i wzór nakładki na kartę do głosowania sporządzony w alfabecie Braille’a (zał. nr 3). Uchwała została podjęta na wniosek grupy radnych w oparciu o § 29 ust. 2 pkt 3 Statutu m.st. Warszawy, stanowiący załącznik do uchwały Nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2015 r., poz. 5569).

Uchwała została w dniu 8 lutego 2017 r. doręczona Wojewodzie [...], który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady m. st. Warszawy nr XLII/1056/2017.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, że pytanie referendalne winno być jasne, precyzyjne i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym.

Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych praw.

Tymczasem uchwała Rady [...] nie spełnia ww. zasad, ponieważ postawione w § 2 uchwały pytanie o zmianę granic [...] nie odnosi się w ogóle do projektu ustawy wskazanej w § 1 uchwały i pozostaje poza zakresem tego projektu. Projekt ustawy o ustroju miasta [...], druk nr 1259, nie wprowadza zmian granic tej gminy, lecz stanowi w art. 96, że "Obszar gminy [...], w dniu wejścia w życie ustawy, obejmuje obszar [...], ustalony ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...]". W ocenie Wojewody w konsekwencji ww. rozwiązania, gminy wskazane w projekcie ustawy, które łącznie z gminą [...] mają tworzyć nową metropolitalną jednostkę samorządu terytorialnego, dalej pozostaną gminami w niezmienionych granicach. W stosunku do aktualnego stanu zmianie ulegnie natomiast zakres zadań wykonywanych przez obecne [...]. Na nową metropolitalną jednostkę samorządu terytorialnego o nazwie [...] przejdą zadania powiatu, wskazane zadania samorządu gminy oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta, aktualnie realizowane przez obecne [...].

Oceniając treść pytania referendalnego Wojewoda uznał, że w rzeczywistości dotyczy ono zmiany granic gminy, a referendum w tej sprawie może zostać przeprowadzone wyłącznie na wniosek mieszkańców gminy, nie zaś z inicjatywy rady, co wynika z art. 4c ust. 1 i 2 ustawy oraz z art. 4 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l.

Wojewoda przypomniał, że instytucja referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy została wprowadzona do ustawy z dniem 14 lipca 2011 ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., poz. 777). Wskazał też, że nowelizacja ta była konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02. Trybunał w tym orzeczeniu wskazał na trzy rodzaje referendum: wiążące, a także opiniodawcze i konsultacyjne.

W ocenie Wojewody Rada [...], podejmując przedmiotową uchwałę z wniosku grupy radnych, działała niezgodnie z art. 4c ust. 1 i 2 ustawy, którego jednak nie wskazała w podstawie uchwały. Jednocześnie także przekroczyła swoje kompetencje, czym naruszyła art. 7 Konstytucji RP i wynikającą z niej zasadę działania na podstawie i w granicach prawa.

Wojewoda wskazał nadto, że pytanie referendalne, oceniane przez pryzmat treści art. 4c ust. 5 ustawy, musi szczegółowo określić proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa, a przedstawione w uchwale pytanie jest zbyt ogólne. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że pytanie referendalne poprzez niejasne i niepełne sformułowania nie może wprowadzać w błąd uczestnika referendum i utrudniać mu udzielenia jednoznacznej odpowiedzi. Nadto treść pytania nie może być uzupełniana domniemaniami, które miałyby odzwierciedlać właściwy sens pytania i myśl inicjatora referendum.

Wojewoda wskazał również, że żaden z organów [...] nie zwrócił się do niego o przeprowadzenie analizy przewidzianej w treści art. 4c ust. 3 i 4 ustawy, co jest ustawowym obowiązkiem w przypadku zmiany granic gminy. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że analiza taka nie mogłaby zostać przeprowadzona z uwagi na brak precyzyjnego wskazania nowego przebiegu granicy gminy.

Wracając do treści przedmiotowej uchwały, Wojewoda przyjął także odmienne założenie, tj. iż intencją Rady [...] było - wbrew literalnemu brzmieniu pytania referendalnego - przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie, której dotyczy poselski projekt ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Jednakże i w takim przypadku, w ocenie Wojewody, uchwała pozostaje niezgodna z art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.r.l., ponieważ w przypadku poselskiego projektu ustawy (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) i przeprowadzonego w jego sprawie referendum, rozstrzygający wynik głosowania nie przełoży się na obowiązek Rady [...] do jego uwzględnienia w procedurze opiniowania, gdyż takowa nie została w przepisach przewidziana.

Wojewoda przypomniał także przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę w innych istotnych sprawach (poza wymienionymi w pkt 1 i 2 tego artykułu), dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, w tym brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2013 r., zgodnie z nowelizacją przeprowadzoną ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. Przyczynkiem do tej nowelizacji był również wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 30/02. Wojewoda podał, że zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w tym wyroku, art. 2 u.r.l. (sprzed nowelizacji) należy tak interpretować, by nie wyłączał on prawa członków lokalnej wspólnoty do współdecydowania w drodze referendum o istotnych dla tej wspólnoty kwestiach, które wykraczają poza zadania i kompetencje lokalnych organów, jednakże czyniąc w tym zakresie istotne zastrzeżenie.

Przede wszystkim, z tej samej przyczyny co wskazano wcześniej, ewentualne referendum lokalne w sprawach projektu ustawy odnoszącej się do nowej jednostki samorządu terytorialnego nie może być referendum wiążącym (gdyż jego wynik nie rozstrzyga sprawy ostatecznie, a kompetencje w tym zakresie ma organ innej władzy publicznej), lecz referendum konsultacyjnym czy opiniodawczym. W konsekwencji więc aktualna pozostaje uwaga, iż wyłącza to inicjowanie tego referendum przez samą radę gminy, pozostawiając w tym zakresie uprawnienie jedynie mieszkańcom. Już z tej przyczyny przedmiotowa uchwała, przy założeniu, że miała ona odnieść się do poselskiego projektu wskazanej ustawy, jest sprzeczna z przepisami ustawy o referendum lokalnym.

Przyjęcie ustawy zastrzeżone jest do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych co, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, wyłączałoby możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego.

Organ nadzoru podkreślił, że w każdym przypadku, także w przypadku gdy referendum będzie miało charakter opiniodawczy czy konsultacyjny, jego przedmiotem mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia (z uwagi na art. 65 u.r.l.), a zatem takie, które wymagają sformalizowania i czasem uprzednich, a zawsze następczych działań jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowny, referendum opiniodawcze lub konsultacyjne będzie możliwe do przeprowadzenia, jeśli tylko ma ono moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do wspólnoty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zaznaczony został jeszcze jeden aspekt będący skutkiem decyzji Rady [...]. Mając na uwadze, że jakkolwiek by nie określić przedmiotu referendum zaproponowanego przez Radę [...], jego obligatoryjne przeprowadzenie nie wynika z przepisów prawa, stąd też w żadnym wypadku jego rozstrzygnięcie nie będzie dla Rady [...] wiążące w sposób zupełny. Z tego względu proponowane referendum miałoby charakter konsultacyjny. Przy tego typu referendum wola mieszkańców – którzy uważają, że winni wypowiedzieć się w danej kwestii – jest decydująca, a jednocześnie wyprzedzająca wolę samej rady gminy.

Wojewoda zwrócił również uwagę na znaczące, ale zbędne konsekwencje finansowe uchwały, w sytuacji gdy mieszkańcy m.st. Warszawy o referendum takie w ogóle nie występowali.

Miasto [...], reprezentowane przez r. pr. M.C., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. naruszenie art. 2 Konstytucji: poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że zawarte w § 2 uchwały Rady [...] z dnia 6 lutego 2017 r. pytanie referendalne jest niejasne, nieprecyzyjne i budzi wątpliwości,
2. 2. naruszenie art. 170 Konstytucji: poprzez niezastosowanie i pozbawienie wspólnoty samorządowej mieszkańców [...] prawa do współdecydowania w drodze referendum, na zasadzie demokracji bezpośredniej, w sprawie dotyczącej tej wspólnoty, związanej z podjęciem decyzji o rozszerzeniu granic [...] na sąsiadujące gminy, mającej przecież wpływ na łączące ich więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe, a zatem samą tożsamość i przyszłość tej wspólnoty;
3. 3. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy oraz art. 7 Konstytucji: poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady, w sytuacji gdy uchwała ta jest zgodna z prawem i nie sposób doszukać się naruszeń prawa, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym;
4. 4. naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 9 ust. 1 oraz art. 10 u.r.l.: poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że uchwała Rady jest sprzeczna z tymi przepisami, ponieważ: referendum zarządzone w przedmiocie odnoszącym się do poselskiego projektu ustawy o ustroju [...] (druk nr 1259) może mieć jedynie charakter konsultacyjny lub opiniodawczy, co wyłącza inicjowanie tego referendum przez Radę [...], pozostawiając w tym zakresie uprawnienie jedynie dla mieszkańców, oraz uznanie, że Rada [...] nie ma możliwości opiniowania ww. projektu i zajęcia stanowiska w procesie legislacyjnym, co wyłącza możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego w ogóle, z uwagi na zastrzeżenie przyjęcia ww. ustawy do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych,
5. 5. naruszenie art. 4c ust. 1 i ust. 2 ustawy: poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady jest sprzeczna z tymi przepisami, gdyż Rada pominęła wskazaną tam procedurę, a w szczególności pominęła, że inicjatywa przeprowadzenia referendum w sprawie zmiany granic gminy nie przysługuje radzie gminy, lecz wyłącznie grupie obywateli określonej w art. 4c ust. 2 ustawy,
6. 6. naruszenie art. 4c ust. 5 ustawy: poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Miasto [...] przed podjęciem uchwały Rady nie wystąpiło do Wojewody o dokonanie analizy, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy przedmiot referendum nie odnosi się do zmiany granic gminy, a tym samym powołany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie;
7. 7. naruszenie art. 4c ust. 5 ustawy: poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że pytanie referendalne nie spełnia wymogów określenia proponowanych zmian w podziale terytorialnym państwa, podczas gdy przedmiot referendum nie odnosi się do zmian w podziale terytorialnym państwa, a tym samym powołany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie.

Z uwagi na powyższe uchybienia, strona skarżącą wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w całości, na podstawie art. 148 p.p.s.a.;
2. 2. zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych.

Pełnomocnik strony skarżącej w uzasadnieniu skargi podniósł, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie przyjęto, że referendum gminne dotyczy zmiany granic gminy [...], podczas gdy projekt ustawy nie zakłada takiej zmiany i, na co również zwróciła uwagę strona skarżąca, uznając, że art. 4c i następne ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej uchwały, ponieważ nie mają związku z przedmiotem referendum.

Nadto Rada [...] podjęła uchwałę w wyraźnym związku czasowym i funkcjonalnym z wniesieniem projektu ustawy do Sejmu, co wynika z uzasadnienia do uchwały. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że zatem zarzut Wojewody wskazujący na niejasne, nieprecyzyjne i budzące wątpliwości pytanie referendalne, w kontekście projektowanej regulacji, która bez wątpienia nie przewiduje zmian granic gminy [...], nie jest uzasadniony. Celem przeprowadzenie referendum jest bowiem poznanie stosunku mieszkańców [...] do idei utworzenia nowego rodzaju jednostki, jaką stanie się [...], tj. metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego, a więc odnosi się do planowanej zasadniczej zmiany w zakresie ustroju [...], pociągającej za sobą zmianę granic [...] (a nie gminy [...]) i włączenie do jego terytorium 32 gminy. Rozróżniając ww. odmienności Rada [...] świadomie nie wskazała jako podstawy prawnej przeprowadzania referendum art. 4c ustawy, stąd też zarzuty Wojewody w tym zakresie są chybione.

Odnosząc się zaś do samego pytania referendalnego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewody, nie powinno ulegać wątpliwości, iż pytanie sformułowane w następujący sposób "czy jest Pan/Pani za zmianą granic Miasta [...] poprzez dołączenie kilkudziesięciu sąsiednich gmin?", w kontekście projektowanej regulacji, która bez wątpienia nie przewiduje zmian granic gminy [...], obejmuje pytanie o stosunek mieszkańców [...] do idei utworzenia nowego rodzaju jednostki, jaką stanie się [...], tj. metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie rozszerzenie granic [...] (a nie gminy [...]) na sąsiadujące 32 gminy. Pytanie referendalne koncentruje się wokół planowanej zasadniczej zmiany w zakresie ustroju [...] i włączenie do jego terytorium 32 gminy).

Pełnomocnik strony skarżącej dodał też, że jakkolwiek [...] jest gminą, to jednak nazwą tej gminy jest "[...]", a nie [...] (zob. zał. do obwieszczenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części, Dz. U. z 2015 r., poz. 1636, str. 2 i 2309). Pełnomocnik wskazał, że należy pamiętać, iż art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...], zgodnie z którym "Stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto [...] jest gminą na prawach powiatu", ma znaczenie ustrojowe i powyższemu nie zaprzecza.

Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił nadto uwagę, że na interpretację treści uchwały i wyrażonej w niej woli Rady [...] wpływa również kontekst sytuacyjny podjęcia uchwały (okoliczności związane z opublikowaniem projektu ustawy, nagłośnieniem sprawy w mediach, podniesieniem licznych głosów opinii publicznej) oraz treść jej uzasadnienia, co Wojewoda zupełnie pominął dokonując interpretacji uchwały w oderwaniu od powyższych czynników, w sposób jednostronny oraz arbitralny. Pełnomocnik strony skarżącej uznał zatem zarzuty Wojewody w zakresie naruszenie art. 2 Konstytucji i wyrażonej tam zasady poprawnej legislacji za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 170 Konstytucji pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały oznacza pozbawienie członków wspólnoty samorządowej prawa do współdecydowania w drodze referendum, na zasadzie demokracji bezpośredniej, w sprawie dotyczącej tej wspólnoty, związanej z podjęciem decyzji o rozszerzeniu granic [...] na sąsiadujące gminy, co ma zasadniczy wpływ na łączące mieszkańców [...] więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe. Nadto pełnomocnik strony skarżącej uznał, że dopuszczalne jest przeprowadzanie referendum zarówno o charakterze wiążącym, jak też jedynie o charakterze opiniodawczo-konsultacyjnym.

Powołując z kolei zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że przy dokonywaniu oceny uchwały w sprawie referendum Wojewoda powinien dokonać nie tylko weryfikacji poszanowania przepisów ustawy oraz u.r.l., ale również uwzględnić konstytucyjne prawa każdej wspólnoty samorządowej, wynikające z art. 170 Konstytucji. Ocena legalności uchwały powinna uwzględniać takie jej rozumienie, które w najpełniejszy sposób realizuje te gwarancje.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, że błędne założenie, które legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż referendum dotyczy zmiany granic gminy, przesądziło o dalszych błędnych wnioskach wyprowadzonych przez Wojewodę. Gdyby Wojewoda nie zakwalifikował błędnie przedmiotu referendum zarządzonego przez Radę [...] nie poczyniłby dalszych uchybień, w tym nie uznałby, że Rada nie była władna zainicjować przedmiotowego referendum.

Podkreślając, że przedmiot referendum dotyczy wspólnoty mieszkańców [...] i jest dla nich sprawą zasadniczą, jako, że w wyniku wprowadzenia projektowanych rozwiązań [...] zmieniłoby status i stałoby się nowego rodzaju jednostką samorządu terytorialnego – jednostką metropolitalną, pełnomocnik strony skarżącej uznał, że Rada jest władna zarządzić referendum gminne w sprawie dotyczącej zmian w zakresie więzi społecznych, kulturalnych i gospodarczych wspólnoty [...] w związku z projektowanym włączeniem do [...] kilkudziesięciu sąsiadujących gmin. Kompetencje Rady w tym zakresie wynikają wprost z art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 9 ust. 1 u.r.l.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu wskazał, że zasadnicza część skargi dotyczy zarzutów postawionych wobec pytania referendalnego, a rozstrzygnięcie tej kwestii ma w konsekwencji przełożenie na ocenę dalszych naruszeń art. 4c ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy.

Wojewoda podkreślił, że w pytaniu referendalnym jest mowa o [...], bez bliższego doprecyzowania tego pojęcia oraz bez odwołania się czy też choćby nawiązania do projektowanej ustawy, toteż znaczenie terminu "[...]", użyte w pytaniu, należy rozumieć przez pryzmat obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...], która w art. 1 ust. 1 stanowi, że "Stolica Rzeczypospolitej Polskiej [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu".

Nadto projekt ustawy nie mówi o zmianie granic jakiejkolwiek dotychczasowej jednostki samorządu terytorialnego, lecz o powołaniu jednostki nowego typu, natomiast pytanie referendalne dotyczy poznania stanowiska mieszkańców [...] co do zmiany granic [...] poprzez dołączenie kilkudziesięciu sąsiednich gmin, a taką możliwość przewiduje ustawa w art. 4.

Wojewoda zarzucił również nieuzasadnione rozróżnianie w skardze pojęć:

[...] i gmina [...], podkreślając, że strona skarżąca określiła siebie w skardze jako [...], a nie gmina [...], a i funkcjonujące w mieście organy gminy w nazwie odwołują się do [...].

Organ nadzoru wyjaśnił też, że pytanie referendalne nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości co do tego, w jakiej istotnej sprawie mieszkaniec będzie oddawał swój głos. Nie jest przy tym zadaniem tego mieszkańca domyślać się jaka idea może stać za pytaniem referendalnym, ponieważ samo jego brzmienie powinno tę ideę wprost i jednoznacznie wyrażać, a brak odniesienia się w tym pytaniu do utworzenia nowej jednostki (o czym mowa w projekcie ustawy) przy jednoczesnym zastosowaniu pojęć o konkretnie już nadanym i określonym znaczeniu, prowadzi do wniosku, że pytanie referendalne - zgodnie z jego brzmieniem - odnosi się do połączenia gmin.

To zaś pozostaje w sprzeczności z przedmiotem referendum wskazanym w § 1 uchwały i ta właśnie sprzeczność stanowi o wadliwym sformułowaniu pytania.

Wojewoda podniósł też, że idei pytania można się jedynie domyślać z uzasadnienia uchwały, nie z jego brzmienia. Pomimo przywołania w skardze uzasadnienia uchwały, wskazującego na ideę, która miała stać za pytaniem referendalnym, to pytanie zawężono jedynie do kwestii terytorium, stąd też nie można uznać by sformułowane zostało prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podkreślił również, że akt nadzoru sprowadza się jedynie do badania zgodności podjętej uchwały z prawem. W tym kontekście bez znaczenia dla tej oceny jest związek czasowy i funkcjonalny pomiędzy uchwałą a projektem ustawy, w zakresie w jakim wykracza to poza granice tej oceny. Bez znaczenia dla badania uchwały, a w szczególności sformułowanego pytania, pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą kontekst sytuacyjny podjęcia uchwały (opublikowanie projektu ustawy, nagłośnienie sprawy w mediach, głosy opinii publicznej), tym bardziej, że nie jest rolą i zadaniem mieszkańca domyślanie się kontekstu idei pytania przy braku precyzji w jego sformułowaniu.

Dalej Wojewoda wskazał, że idąc tokiem argumentacji strony skarżącej można by stwierdzić, iż [...] wykoncypowało sobie to, czego w pytaniu nie ma. Zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym nie odnoszą się przy tym do idei zakładanego pytania, lecz do jego rzeczywistego sformułowania, a zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na skargę wykazano, że treść pytania idei tej nie odpowiada. Natomiast dalszym skutkiem przyjętego przez Radę brzmienia pytania referendalnego, odnoszącego się do zmiany granic [...], było postawienie w rozstrzygnięciu nadzorczym kolejnych zarzutów z art. 4c ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy.

Wojewoda podkreślił na koniec, że wbrew zarzutowi skargi rozstrzygnięcie nadzorcze nie pozbawia mieszkańców [...] konstytucyjnie zagwarantowanych praw, chroniących tożsamość członka wspólnoty samorządowej, czy też prawa do współdecydowania w drodze referendum na zasadzie demokracji bezpośredniej, w sprawie dotyczącej tej wspólnoty, ponieważ Wojewoda zareagował jednie na dostrzeżoną niezgodność aktu z prawem, co pozostaje w ramach jego kompetencji. Potwierdzeniem powyższego jest choćby przeprowadzenie referendum gminnego odnośnie nowej jednostki metropolitalnej w Legionowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Skarga podlega oddaleniu, choć nie ze wszystkimi zarzutami zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...], Sąd rozpoznający niniejszą sprawę się zgadza.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia mu uchwały. Należy również wyjaśnić, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu, ponieważ rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało doręczone Radzie [...] w dniu 9 marca 2017 r., a skarga Miasta została złożona do sądu, za pośrednictwem Wojewody w dniu 21 marca 2017 r. Natomiast w dniu [...] marca 2017 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia do Sądu skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Stwierdzić należy również, że Wojewoda zachował trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy, od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady [...] została doręczona organowi nadzoru w dniu 8 lutego 2017 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] marca 2017 r.

Dokonując zaś merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych.

Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w dopuszczalnych przepisami prawa granicach. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i Wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy). Ponadto, jak określa art. 87 ustawy, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Wojewoda [...] kwestionując uchwałę Rady [...] nr XLII/1056/2017 z dnia 6 lutego 2017 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego, swoje rozstrzygnięcie nadzorcze oparł na trzech zasadniczych zarzutach.

Po pierwsze uznał, że pytanie referendalne, zawarte w § 2 tej uchwały nie spełnia zawartej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, uznając że uchwała Rady [...] nie spełnia ww. zasad, ponieważ postawione w § 2 uchwały pytanie o zmianę granic [...] nie odnosi się w ogóle do projektu ustawy wskazanej w § 1 uchwały i pozostaje poza zakresem tego projektu.

Drugim zarzutem Wojewody w stosunku do podjętej uchwały było naruszenie art. 4c ust. 1 i 2 ustawy a ponadto z art. 4 i 9 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. Wojewoda wskazał bowiem, że przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie zmiany granic gminy może nastąpić jedynie na wniosek mieszkańców gminy i jednocześnie nie może nastąpić z inicjatywy rady gminy.

Kolejnym zaś zarzutem Wojewody w stosunku do podjętej uchwały jest fakt, że referendum zarządzone w przedmiocie odnoszącym się do poselskiego projektu ustawy o ustroju [...] może mieć jedynie charakter konsultacyjny lub opiniodawczy, co wyłącza inicjowanie tego referendum przez Radę [...], pozostawiając w tym zakresie uprawnienie jedynie mieszkańcom. Organ oparł swoje stanowisko w tym względzie w oparciu o argumenty zawarte we wspomnianym już orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, uznając, że rada gminy może inicjować referendum lokalne jedynie w przypadkach referendów innych niż opiniodawcze i konsultacyjne.

Wskazać należy, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Referendum jest formą demokracji bezpośredniej polegającej na rozstrzyganiu o istotnych sprawach społeczności (państwa wspólnoty samorządowej) przez ogół zainteresowanych. Konstytucja w żaden sposób nie warunkuje realizacji tego prawa przez członków wspólnoty samorządowej. Jedynym wymaganiem jest, by sprawa poddana pod referendum dotyczyła tej wspólnoty. Członkowie tej wspólnoty mogą zatem decydować o wszystkich sprawach wspólnoty, a nie tylko o sprawach o szczególnym znaczeniu, jak w przypadku referendum ogólnokrajowego. Ramy spraw dotyczących wspólnoty, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum wyznacza ustawa o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.r.l. w referendum lokalnym można decydować w drodze głosowania o sprawach odwołania organu stanowiącego tej jednostki, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił zarzutu Wojewody [...] odnośnie naruszenia przez uchwałę art. 4c ust. 1 i 2 ustawy. a ponadto art. 4 i 9 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l., poprzez wystąpienie z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego przez radę gminy.

Zgodzić bowiem należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że błędna interpretacja treści uchwały oraz sensu pytania referendalnego legła u podstaw dalszych spostrzeżeń Wojewody, determinując ich wadliwość. Wojewoda błędnie bowiem ocenił, że referendum ma dotyczyć zmiany granic gminy, a w konsekwencji procedura zarządzenia referendum nie odpowiada wymogom ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne jest, że z treści art. 4c ust. 1 u.s.g. o możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie zmiany granic gminy wynika, że z inicjatywą takiego referendum może wystąpić jedynie grupa mieszkańców. Jest to lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o referendum lokalnym.

Niemniej jednak Wojewoda [...], badając zgodność z prawem uchwały z dnia 6 lutego 2017 r., oceniać ją winien nie tylko w kontekście § 2 tej uchwały, tj. pytania referendalnego, ale wszystkich jej paragrafów, w tym § 1 uchwały, zgodnie z którym postanawia się o przeprowadzeniu referendum gminnego, dotyczącego zmiany ustroju [...], w związku z projektem ustawy o ustroju [...], druk 1259, przygotowany przez grupę posłów, który wpłynął do Sejmu RP w dniu 30 stycznia 2017 r. A zatem niewątpliwie przedmiot zarządzonego referendum nie mieści się w zakresie regulacji art. 4c ust. 1 ustawy. Referendum zarządzone na 26 marca 2017 r. nie dotyczyło bowiem zmiany granic którejkolwiek gminy a jedynie zmiany ustroju.

Sąd nie podzielił również zarzutu Wojewody [...] wskazującego, że skoro referendum zarządzone w przedmiocie odnoszącym się do poselskiego projektu ustawy o ustroju [...] może mieć jedynie charakter konsultacyjny lub opiniodawczy, a to wyłącza inicjowanie tego referendum przez Radę [...], pozostawiając w tym zakresie uprawnienie jedynie dla mieszkańców. Organ oparł swoje stanowisko w tym względzie w oparciu o argumenty zawarte we wspomnianym już orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, uznając, że rada gminy może inicjować referendum lokalne jedynie w przypadkach referendów innych niż opiniodawcze i konsultacyjne.

Otóż Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku orzekł o zgodności art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, rozumianego jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych - z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Z art. 170 Konstytucji wynika więc istnienie zarówno referendów w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do tej wspólnoty. Prawo do referendum "przysługuje nie tylko w tych sprawach, które ustawowo są zastrzeżone dla wiążącego rozstrzygania przez mieszkańców (np. samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszkańców współkształtuje sposób zarządzania sprawami dotyczącymi tej wspólnoty. Wynik takiego referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wiążący co do sposobu załatwienia sprawy, jednak obliguje organy władz publicznych do określonego zachowania. (...). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem stwierdzającym zgodność zaskarżonego przepisu art. 2 ust.1 u.r.l. (w poprzednim brzmieniu) z Konstytucją.

Jednocześnie jest jednak wyrokiem interpretacyjnym. Oznacza, to, że zaskarżony przepis jest zgodny z Konstytucją pod warunkiem, że rozumiany będzie w ten sposób, jaki wyraźnie wskazano w sentencji wyroku.

W konsekwencji ustawodawca zdecydował się nadać wspomnianemu przepisowi nowe brzmienie mając na uwadze konieczność wykonania wyroku Trybunału, kierując się brzmieniem sentencji wyroku i uzasadnieniem (zob. Sejm RP VII kadencji nr druku 493). W uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o referendum lokalnym wskazano, że:

1. 1. referendum może być przeprowadzone także w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,
2. 2. referendum nie musi polegać na rozstrzyganiu sprawy, lecz także na wyrażeniu stanowiska (referendum opiniodawcze, konsultacyjne),
3. 3. referendum powinno być dopuszczalne co najmniej w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących daną wspólnotę.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art. 170 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02) oraz zmiany ustawy o referendum lokalnym, które weszła w życie z dniem 15 lutego 2013 r. dopuszczalne jest przeprowadzenie m.in. referendum opiniodawczego.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że takich stwierdzeń w treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma. Trybunał wskazał w nim jedynie, że jeżeli organy jednostek samorządu terytorialnego sięgają do formy referendum w zakresie spraw mieszczących się w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, wówczas referendum powinno mieć charakter wiążący (pkt III. 4 uzasadnienia wyroku). Nie jest to jednak równoznaczne z zastrzeżeniem, że w innych sprawach, w których wynik referendum nie ma charakteru wiążącego, w tym w sprawach należących do zakresu zadań organów danej jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może inicjować referendum lokalnego.

Pogląd taki nie wynika również z zapisów ustawy o referendum lokalnym. Organ stanowiący gminy może bowiem zarządzać referendum gminne w istotnej sprawie dotyczącej społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l.). Przepis ten uprawnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do zainicjowania referendum lokalnego, nie czyniąc w tym zakresie żądnych wyjątków. Istotne jest jedynie, by kwestia ta nie była odmiennie uregulowana w przepisach szczególnych (art. 4c ustawy), oraz by przedmiot referendum mieścił się w zakresie spraw dotyczących tej wspólnoty (art. 170 Konstytucji RP).

Sąd podziela natomiast zarzut Wojewody [...], dotyczący niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania pytania referendalnego, zawartego w § 2 uchwały.

Podać należy, że sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 u.r.l. przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również sposób sformułowania pytania referendalnego podlegają ocenie organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że raz sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie nie może podlegać żadnym zmianom ani wymagać wyjaśnień.

Z uwagi na fakt, że ani organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ani sąd administracyjny, związani treścią wniosku, nie mogą zmienić pytania referendalnego, to sposób jego sformułowania, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum lokalnym jego charakter, jest niezwykle istotny.

Pytanie musi jednoznacznie wskazywać na wiążący lub opiniodawczy (konsultacyjny) charakter referendum. Właściwe pytanie referendalne powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem referendum nie ma mieć charakteru wiążącego, lecz tylko opiniodawcze (konsultacyjne), to wymagałoby ono sformułowania pytania, aby w sposób przejrzysty i komunikatywny informowało uczestników referendum o jego charakterze. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12).

W szczególności pytanie referendalne nie może być skonstruowane w sposób niepełny lub mogący wprowadzić w błąd. Zatem przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), a przez to nie może wprowadzać głosujących w błąd co do jego rzeczywistych skutków. Tym samym istotna jest więc analiza pytania referendalnego w brzmieniu: "Czy jest Pan/Pani za zmianą granic [...] poprzez dołączenie kilkudziesięciu sąsiednich gmin?" z wariantem odpowiedzi "tak" albo "nie".

Nie można dopuścić do przeprowadzenia referendum, które byłoby sprzeczne z prawem lub prowadziłoby do frustracji wśród wyborców (tak w momencie głosowania, jak i później), gdyż zadane pytanie nie jest jednoznaczne (co do charakteru referendum, jego przedmiotu lub skutków), a w konsekwencji wyrażona w referendum wola mieszkańców nie może być zrealizowana z powodu bezprawności lub nieprecyzyjności pytania. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że postawione w § 2 uchwały pytanie o zmianę granic [...] nie odnosi się w ogóle do projektu ustawy wskazanej w § 1 uchwały i pozostaje poza zakresem tego projektu. Projekt ustawy o ustroju [...], druk nr 1259, nie wprowadza zmian granic tej gminy, lecz stanowi w art. 96, że "obszar gminy [...], w dniu wejścia w życie ustawy, obejmuje obszar miasta [...], ustalony ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...]".

W konsekwencji ww. rozwiązania, wskazane w projekcie ustawy, które łącznie z gminą [...] mają tworzyć nową metropolitalną jednostkę samorządu terytorialnego, dalej pozostaną gminami w niezmienionych granicach. W stosunku do aktualnego stanu zmianie ulegnie natomiast zakres zadań wykonywanych przez obecne [...]. Na nową metropolitalną jednostkę samorządu terytorialnego o nazwie [...] przejdą zadania powiatu, wskazane zadania samorządu gminy oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta, aktualnie realizowane przez obecne [...].

Jak już wcześniej powiedziano pytanie referendalne nie może być skonstruowane w sposób niepełny lub mogący wprowadzić w błąd. Pytanie to ma być zrozumiałe dla osoby na nie odpowiadające i nie wymagające wykładni czy komentarzy. W skardze do Sądu pełnomocnik strony skarżącej wskazuje, odnosząc się do samego pytania referendalnego, że wbrew twierdzeniom Wojewody, nie powinno ulegać wątpliwości, iż pytanie sformułowane w następujący sposób "czy jest Pan/Pani za zmianą granic [...] poprzez dołączenie kilkudziesięciu sąsiednich gmin?", w kontekście projektowanej regulacji, która bez wątpienia nie przewiduje zmian granic gminy [...], obejmuje pytanie o stosunek mieszkańców [...] do idei utworzenia nowego rodzaju jednostki, jaką stanie się [...], tj. metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie rozszerzenie granic [...] (a nie gminy [...]) na sąsiadujące 32 gminy.

Wskazać należy, że z pytania tego w żaden sposób nie wynika, że ma ono związek z ideą metropolitalnej jednostki samorządu terytorialnego. Wręcz odwrotnie może ono sugerować, że jego intencją było pytanie o zmianę granic miasta [...] nie zaś pytanie o zmianę ustroju.

Oczywiście z § 1 uchwały wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że postanowiono o przeprowadzeniu referendum gminnego dotyczącego zmiany ustroju [...] w związku z projektem ustawy o ustroju miasta [...], druk nr 1259, przygotowanym przez grupę posłów, który wpłynął do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 30 stycznia 2017 r., niemniej jednak pytanie referendalne w żaden sposób do tego projektu nie nawiązuje. A zatem stwierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, że pytanie referendalne koncentruje się wokół planowanej zasadniczej zmiany w zakresie ustroju [...] i włączenie do jego terytorium 32 gminy, nie znajduje uzasadnienia w pytaniu.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd podziela zarzut Wojewody [...], wskazujący na niejasne, nieprecyzyjne i budzące wątpliwości pytanie referendalne, w kontekście projektowanej regulacji, która bez wątpienia nie przewiduje zmian granic gminy [...]. Nie można bowiem zakładać, że fakt wniesienia projektu ustawy metropolitalnej do Sejmu i uzasadnienie do uchwały stanowić ma uzupełnienie treści pytania.

Zatem zarzut Wojewody w tym względzie, zdaniem Sądu jest uzasadniony i stąd skarga podlega oddaleniu, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).