Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9b ust 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r – Karty Nauczyciela (Dz.U z 2014 r. poz. 191 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że B. W. - nauczycielka zatrudniona na stanowisku wychowawcy świetlicy oraz rewalidacji indywidualnej w Zespole Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr [...] w P. - w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła do [...] Kuratora Oświaty wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez [...] Kuratora Oświaty nie wydała wnioskodawczyni akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty wystąpił o wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 9h ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, wskazując że rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej nie znajduje oparcia w uzasadnieniu oceny punktowej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Minister Edukacji Narodowej stwierdził nieważność postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego na wniosek B. W. przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez [...] Kuratora Oświaty.
W dniu [...] sierpnia 2015 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez [...] Kuratora Oświaty nie wydała wnioskodawczyni akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela [...] Kurator Oświaty odmówił Pani B. W. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Decyzję uzasadniono brakiem akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej. Wnioskodawczyni została poinformowana o przysługującym, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawie wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiałów zebranych w postępowaniu kwalifikacyjnym (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...]).
Pismem z dnia [...] września 2015 r. Pani B. W. wniosła do Ministra Edukacji Narodowej odwołanie od decyzji [...] Kuratora Oświaty. Odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu.
Po zbadaniu materiału dowodowego i analizie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowym zakresie organ stwierdził, że na podstawie art. 9b ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a - 3 ustawy - Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest: posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie.
Zgodnie z art. 9b ust. 6 w związku z art. 9b ust. 1 i 9b ust. 4 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, nauczycielowi, który nie spełnia ww. warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w drodze decyzji administracyjnej
Organ wskazał, że na podstawie załączonej dokumentacji ustalono, że Pani B. W. w 2001 r. ukończyła studia wyższe magisterskie w zakresie pedagogiki specjalnej, w 2003 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie pedagogiki specjalnej - terapii pedagogicznej oraz w 2008 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie pedagogiki leczniczej. Wnioskodawczyni jest zatrudniona zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami w Zespole Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr [...] w P. Odbyła staż w wymiarze 2 lata i 9 miesięcy i w dniu [...] lipca 2011 r. uzyskała pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W dniu [...] sierpnia 2015 r. nie uzyskała jednak akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej powołanej przez [...] Kuratora Oświaty i okoliczność ta stanowiła przesłankę do wydania decyzji odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Dalej podał, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy - Karta Nauczyciela (art. 9b ust. 1 pkt 3), jest związany merytorycznym stanowiskiem komisji kwalifikacyjnej w sprawie udzielenia (bądź nieudzielenia) nauczycielowi akceptacji. Nauczycielowi, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej odmawia się nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego (art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela). Organ odwoławczy nie ma kompetencji do merytorycznego weryfikowania odmowy udzielenia akceptacji przez komisję kwalifikacyjną lub zmiany dokonanej przez komisję oceny. Zgodnie natomiast z art. 9g ust. 8 ustawy - Karta Nauczyciela nauczyciel, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej może złożyć wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego po odbyciu, na swój wniosek i za zgodą dyrektora szkoły, dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy.
W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie nadzorcze na podstawie art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem Minister Edukacji Narodowej sprawuje nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego przez komisje kwalifikacyjne oraz przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny. W myśl art. 9h ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, są nieważne. Nieważność czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Edukacji Narodowej. W wyniku działań nadzorczych w trybie art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela w postępowaniu kwalifikacyjnym przeprowadzonym na wniosek Pani B. W. nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa.
W toku postępowania nadzorczego przeprowadzonego w trybie art. 9h ww. ustawy ustalono, że do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na wniosek Pani B. W. z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Kurator Oświaty zarządzeniem z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] powołał Komisję Kwalifikacyjną której skład ustalono zgodnie z przepisami art. 9g ust. 3 i ust. 5 ustawy - Karta Nauczyciela oraz przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 393). W skład Komisji weszli: przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny jako przewodniczący Komisji, dyrektor Zespołu Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr [...] w P., przedstawiciel związku zawodowego wskazanego we wniosku oraz eksperci o specjalności zawodowej w zakresie pedagogiki specjalnej - rewalidacji upośledzonych umysłowo, wychowania fizycznego, przyrody, matematyki, informatyki, historii, języka polskiego, bibliotekoznawstwa, oligofrenopedagogiki, nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego, posiadający kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach specjalnych i zatrudnieni w szkołach specjalnych.
Komisja Kwalifikacyjna powołana przez [...] Kuratora Oświaty dokonała analizy przedłożonej przez Wnioskodawczynię dokumentacji, spełniającej wymogi formalne, oraz przeprowadziła rozmowę w obecności quorum wymaganego do podejmowania rozstrzygnięć. Każdy z członków Komisji ocenił spełnianie przez Panią B. W. wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2013, r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, według skali punktowej od 0 do 10. Średnia arytmetyczna punktów przyznanych przez poszczególnych członków Komisji wyniosła 3, 75 punktu.
Zgodnie z § 13 ust. 4 powołanego rozporządzenia Komisja Kwalifikacyjna orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego, ponieważ średnia arytmetyczna punktów uzyskanych przez Wnioskodawczynię nie wyniosła co najmniej 7 punktów. Z przebiegu prac Komisji sporządzono protokół, w którym zawarto w szczególności uzasadnienie oceny Komisji.
W odwołaniu z dnia [...] września 2015 r. Pani B. W. zarzuciła decyzji odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego naruszenie przepisów § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez ich błędna interpretację, a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione wymagania na stopień nauczyciela dyplomowanego. Zarzuty uznano za nietrafne. W części V pkt. 3 (zawierającej uzasadnienie oceny punktowej) protokołu z przebiegu prac Komisji Kwalifikacyjnej w dniu [...] sierpnia 2015 r. odniesiono się do spełniania przez Wnioskodawczynię wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. Komisja wskazała na okoliczności mające wpływ na ocenę punktową, w szczególności wskazała na wymagania, których spełnienia Komisja nie mogła uznać.
Komisja wskazała, iż Wnioskodawczyni nie spełniła wymagania, o którym mowa § 8 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ Wnioskodawczyni podczas pełnienia funkcji opiekuna stażu przeprowadziła niewystarczającą ilość zajęć otwartych oraz nie wskazała innych form dzielenia się wiedzą z nauczycielami. Wnioskodawczyni nie spełniła również wymagania, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia, ponieważ nie potrafiła wskazać procedur opracowania i wdrożenia napisanego przez siebie programu. Zdaniem Komisji Pani B. W. nie spełniła także wymagań, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 lit. c i lit. e rozporządzenia, ponieważ działania przedstawione przez Wnioskodawczynię nie przyniosły wymiernych efektów dla szkoły.
Komisja wskazała, zatem na okoliczności mające wpływ na ocenę punktową a uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji nawiązuje do treści przepisu § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Uzasadnienie komisji zawierające te elementy spełnia, w ocenie organu II instancji, wymogi konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Należy ponadto podnieść, że w skład komisji wchodzą osoby przygotowane do oceny dorobku zawodowego nauczyciela. Postępowanie przed komisją zakłada pewną autonomię działań z punktu widzenia oceny dorobku zawodowego nauczyciela, a wyrazem tej oceny jest uzasadnienie, zawierające stwierdzenia wartościujące i ocenne. Kurator oświaty nie jest uprawniony do weryfikowania tej oceny. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że umotywowany brak akceptacji komisji kwalifikacyjnej uniemożliwia organowi wydanie decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1056/06).
Działając na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej jako organ drugiej instancji, po zbadaniu materiału dowodowego oraz analizie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] odmawiającej Pani B. W. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie § 8 ust. 2 pkt.
- 3) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku wprost przeciwnego, iż posiada umiejętność dzielenia się wiedzą i doświadczeniem z innymi nauczycielami;
2 naruszenie § 8 ust. 2 pkt.
- 4) lit. a) cytowanego rozporządzenia z dnia 1 marca 2013 r., poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku wprost przeciwnego, iż został opracowany i wdrożony program działań edukacyjnych, wychowawczych, naruszenie § 8 ust. 2 pkt.
- 4) lit. c) cytowanego rozporządzenia z dnia 1 marca 2013 r., poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku’ wprost przeciwnego, iż nastąpiło poszerzenie zakresu działań szkoły, w szczególności dotyczących zadań dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych;
- 3. naruszenie § 8 ust. 2 pkt.
- 4) lit. e) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku wprost przeciwnego, iż wykonane zostały zadania na rzecz oświaty, pomocy społecznej lub postępowania w sprawach nieletnich we współpracy z innymi osobami, instytucjami samorządowymi lub innymi podmiotami;
- 4. naruszenie art. 7 kpa, poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, w sytuacji gdy zastosowanie dyspozycji z przedmiotowych przepisów prowadziłoby do uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji a w szczególności brak wyjaśnienia wewnętrznej sprzeczności istniejących w treści protokołu komisji kwalifikacyjnej;
- 5. naruszenie art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności brak merytorycznej kontroli organu II instancji sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w szczególności brak odniesienia się do istniejących wewnętrznych sprzeczności w treści protokołu komisji kwalifikacyjnej, które doprowadziło do wydania błędnej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła między innymi, że organ II instancji swoją decyzję oparł całkowicie i bezkrytycznie na uzasadnieniu i stanowisku Komisji Kwalifikacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów niżej wskazanych.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wszczętej na wniosek B. W. w przedmiocie podjęcia postępowania kwalifikacyjnego o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego do czasu zakończenia postępowania nadzorczego przez Ministra Edukacji Narodowej, prowadzonego w oparciu o art. 9h ust 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności komisji kwalifikacyjnej. Podstawą wydania ww. postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Wobec tego, że powołane postanowienie o zawieszeniu postępowania weszło do obrotu prawnego, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o jego podjęciu.
Z przesłanej przez organ w dniu [...] lutego 2016 r. informacji do Sądu wynika, że organ nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tłumacząc swoje działanie obroną przed nadmiernym formalizmem i przedłużaniem postępowania. Jako kolejny argument przed koniecznością wydania takiego postanowienia, wskazał, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne.
Procedując w przedmiotowym postępowaniu, organ nie zauważył, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie może podejmować zwykłych czynności proceduralnych, a jedynie, stosownie do art. 102 kpa - może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały.
Zatem niepodjęcie zawieszonego postępowania po zakończeniu postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie prawidłowości działania komisji stanowiło istotne naruszenie prawa procesowego. W orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07, niepubl.) sformułowano pogląd, że decyzja rozstrzygająca sprawę wydaną w czasie, gdy postępowanie w sprawie było zawieszone jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie wyżej opisanym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.