Uzasadnienie
J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...], którą ten odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r. J. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z poźn. zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. J. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wystąpieniem wymienionego z dnia [...] listopada 2018 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiesił wskazane postępowanie na podstawie art.98 § 1 k.p.a. Następnie wystąpieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. J. L. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. podjął zawieszone postępowanie, zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W dniu [...] stycznia 2020 r. (data złożenia w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]), w terminie ustawowym J. L. odwołał się od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.
Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...].
Organ podkreślił, iż aktualnie brak jest obowiązującej w ustawie o Policji normy prawnej regulującej kwestię sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień nie wykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Uprzednio obowiązujący art. 115a ustawy o Policji utracił moc, w określonej części, z dniem 6 listopada 2018 r. na skutek powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nowe przepisy w tej materii nie zostały wydane. Dlatego też organ wskazał, że nie miał podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia tego świadczenia, według innego mnożnika - przelicznika, ponieważ ustawodawca nie określił nowych reguł w zakresie metody obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaznaczył, że w świetle zasady legalizmu, organ nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W drodze interpretacji nie można bowiem tworzyć norm prawnych.
J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...], którą ten odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierzetelne zbadanie obowiązującego stanu prawnego i wiodącej wykładni przepisu art. 115a ustawy o policji oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 190 ust 4 Konstytucji w związku z art. 115a ustawy o policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa i Konstytucji oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego świadczeń publicznoprawnych w postaci ekwiwalentu urlopowego za niewykorzystane urlopy.
Mając na uwadze powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący podkreślał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji oparte zostały na błędnym ustaleniu, co do skutków prawnych cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego względem sytuacji prawnej skarżącego, który został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2016 r. i otrzymał wówczas ekwiwalent za niewykorzystane urlopy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wskazywał, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, aby w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 w systemie prawnym powstała luka uniemożliwiająca ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego. Faktem jest, iż do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny"' ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, jak w przypadku ustaw dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych.
Z całą stanowczością należy jednak wskazać, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, wyliczenie należnej, a nie wypłaconej dotychczas skarżącemu kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest możliwe, a nawet konieczne. Pomimo, że sposób wyliczenia nie został określony ustawowo, to jednak Trybunał Konstytucyjny w treści uzasadnienia wskazał właściwą i pożądaną metodę obliczania należnej kwoty świadczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu omawianego wyroku, iż "ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art 33 ust. 3 ustawy o policji, zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godz. w tygodniu w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje się rekompensatę pieniężną". Powyższe wskazuje iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop należy obliczać przyjmując, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby.
Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem obu decyzji organów Policji.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. II SAB/Po 137/19).
Ustawy o Policji, w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nakłada na organ obowiązek podjęcia czynności materialno-technicznej (wypłatę świadczenia), natomiast w przypadku odmowy powinna zostać wydana decyzji administracyjnej (m.in wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcony został dominujący pogląd zgodnie, z którym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Analiza uzasadnienia wyroku TK, zawiera bowiem dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją.
Trybunał wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.p., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze" (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 lutego 2020r. sygn. II SAB/Po 137/19).
Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 7/20 wskazał, że: Skutkiem wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Kolejno, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1362/19 wskazał, że: Należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Stąd przy stosowaniu art.115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90). Natomiast "wymiar czasu pracy" w każdym roku publikowany jest w intrenecie a ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji. Podobne stanowisko można znaleźć w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020r. sygn. akt III SA/Kr 1290/19, III SA/Kr 1342/19 oraz III SA/Kr 1297/19.
Organy nie dokonały przeliczenia świadczenia wydając decyzje odmowne, upatrując przy tym problem w braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem. Należy podkreślić, że istotnie "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem - np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje natomiast wprost uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana tego okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał więc w uzasadnieniu omawianego wyroku: "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.
Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. (...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby.
Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."
Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 wskazuje więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Podobnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020r. III SA/Kr 1362/19 podkreślając, iż należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.
Do dnia 1 lipca 2019 r. "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana tego okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.
Należy jeszcze raz podkreślić, iż organ ma możliwość prawną i faktyczną wyliczenia spornego świadczenia poprzez ustalenie ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, którą to ilość urlopu należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby).
Organy Policji naruszyły zatem wskazane wyżej i omówione przepisy prawa materialnego, odmawiając skarżącemu przeliczenia świadczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.