Uzasadnienie
Okręgowy Inspektor Pracy w K., działając na podstawie art. 184 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał postanowienie nr [...], w którym wyraził opinię, że nie są spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo.
Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na brak oświetlenia światłem dziennym w kuchni oraz dwóch pomieszczeniach biurowych zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] na dz. nr ewid. [...] obr. [...] w K..
Zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pomieszczenia nie są pomieszczeniami produkcyjnymi i nie ma żadnego uzasadnienia do uznania, iż oświetlenie dzienne tych pomieszczeń jest niewskazane ze względu na technologię produkcji. Oznacza to, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie oświetlenia wyłącznie światłem elektrycznym w pomieszczeniach restauracji M. w K. przy ul [...], ze względu na niespełnienie koniecznej przesłanki, tj. technologicznego uzasadnienia dla zastosowania w tych pomieszczeniach oświetlenia elektrycznego.
Określone w § 25 powołanego rozporządzenia warunki powodują, że zawężony jest krąg podmiotów, do których ma on zastosowanie. Nie ma on zastosowania do pracodawców, którzy prowadzą działalność inną niż produkcyjna.
Pełnomocnik M. Sp. z o.o z siedzibą w W. w złożonym zażaleniu zarzucił organowi, że dokonał błędnej interpretacji § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez przyjęcie, że od obowiązku zapewnienia oświetlenia dziennego w pomieszczeniach stałej pracy można odstąpić jedynie wówczas, gdy zastosowanie oświetlenia dziennego jest niemożliwe ze względu na technologię produkcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że norma w nim inkorporowana umożliwia odstąpienie od obowiązku zapewnienia oświetlenia dziennego wówczas, gdy zastosowanie tego oświetlenia jest niemożliwe bez względu na przyczynę tej niemożliwości, tj. również z innych względów niż technologia produkcji lub niewskazane ze względu na technologię produkcji.
Przeciwko interpretacji spornego przepisu zastosowanej przez organ, a za wykładnią przedstawioną powyżej przemawiają i wykładnia językowa, i wykładnia celowościowa wsparta doświadczeniem życiowym.
Główny Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w dniu [...] marca 2014 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w przypadku, gdy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania zgody, o jakiej w nim mowa. Ma zastosowanie w sytuacjach, które zgodnie z ogólnymi przepisami bhp - m.in. powołanym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy - wymagają zgody inspektora pracy.
Podkreślić należy, że postanowienia organów Państwowej Inspekcji Pracy rozstrzygają kwestię dostosowania warunków pracy do wymogów określonych w przepisach prawa pracy, które zawarte są przede wszystkim w dziale X Kodeksu pracy oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji w nim zawartych.
Zgodnie z art. 214 § 1 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany zapewnić pomieszczenia pracy odpowiednie do rodzaju wykonywanych prac i liczby zatrudnionych pracowników. Organizując stanowiska pracy, pracodawca powinien znać i przestrzegać podstawowe przepisy pracy oraz bhp, w szczególności zaś musi wiedzieć, że każde pomieszczenie pracy powinno być wyposażone m.in. w oświetlenie naturalne (dzienne).
Z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika ogólna zasada, zgodnie z którą pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami. Zgodnie natomiast z § 25 powołanego rozporządzenia, w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.
Z przytoczonego przepisu wynika, że możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy istnieje w sytuacji, gdy zastosowana technologia produkcji uzasadnia wydanie takiej zgody.
W pomieszczeniach będących przedmiotem wniosku prowadzona będzie działalność handlowo - usługowa. Nie są to zatem pomieszczenia, w których będzie prowadzona produkcja, której technologia wymagałaby stosowania określonego oświetlenia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że oświetlenie dzienne jest w nich niewskazane ze względu na technologię produkcji.
Prowadzenie postępowania w zakresie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego może być prowadzone w odniesieniu do pomieszczeń produkcyjnych. Mianem produkcji określa się wytwarzanie określonych dóbr materialnych, przynoszących zyski producentowi i zaspokajających potrzeby społeczne, bądź działalność polegającą na wydobywaniu surowców mineralnych lub przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe.
Z uwagi na powyższe, nie ma możliwości wydania pozytywnej opinii i wyrażenia zgody na odstępstwo od zasady, tj. zgody na zastosowanie w przedmiotowych pomieszczeniach oświetlenia wyłącznie sztucznego.
Postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Pełnomocnik Spółki zarzucił organowi, że dokonał wadliwej interpretacji prawa materialnego, tj. § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z poźn. zm.) w zw. z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), polegającą na błędnym uznaniu, że konieczność uzgodnienia z okręgowym inspektorem pracy sztucznego oświetlenia pomieszczenia stałej pracy dotyczy wyłącznie pomieszczeń o charakterze produkcyjnym, a zatem za wadliwe uznać należy przyjęcie, iż do zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych w sprawie oświetlenia dziennego w pomieszczeniach innych niż produkcyjne, nie jest wymagane uzgodnienie inspektora pracy.
Tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów oznacza, że konieczność uzgodnienia odstępstwa od warunków technicznych od wojewódzkiego inspektora sanitarnego w uzgodnieniu z okręgowym inspektorem pracy dotyczy wszelkich pomieszczeń na pobyt ludzi będących pomieszczeniami stałej pracy, bez względu na ich produkcyjny charakter.
Ponadto pełnomocnik Spółki zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 124 § 2 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Pracy oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. nie naruszają prawa.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 z poźn. zm.), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie.
Natomiast art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) stanowi, że nadzór przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. Nadzór i kontrolę przestrzegania zasad, przepisów higieny pracy i warunków środowiska pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna.
Przepisy regulujące bezpieczeństwo i higienę pracy zawarte są Kodeksie Pracy w Dziale X - Bezpieczeństwo i higiena pracy i w aktach wykonawczych wydanych na podstawie zawartych w nim delegacji.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej, wykonując delegację z art. 23715, w dniu 26 września 1997 r. wydał rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), w którym określił ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące m.in. obiektów budowlanych, jak również prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, związane z zachowaniem bezpieczeństwa i higieny pracy.
Podkreślić należy, że organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą realizować przypisane im zadania w zakresie nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy wyłącznie na podstawie powyżej określonych przepisów.
W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) zostały uregulowane warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie nie reguluje kwestii związanych z zachowaniem wymogów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przez pracodawców.
Z przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że zasadą jest, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne (§ 57 ust. 1).
Zgodnie natomiast z § 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia, dopuszcza się oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym, jeżeli oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub niewskazane ze względów technologicznych. W przypadku, gdy pomieszczenie, o którym mowa w ust. 1, jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.
Z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika natomiast, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z tego przepisu wynika zatem, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:
- 1) zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane,
- 2) przyczyna dowolnej z przeszkód określonych powyżej związana jest z technologią produkcji.
Stwierdzić zatem należy, że względy technologii produkcji ograniczają zakres podmiotowy stosowania § 25 powołanego powyżej rozporządzenia do pracodawców prowadzących działalność produkcyjną (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 814/08, do którego zasadnie odwołał się organ).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w pomieszczeniach, których dotyczył wniosek, nie będzie prowadzona działalność produkcyjna, co zwalniało inspektora pracy z obowiązku prowadzenia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie sztucznego oświetlenia.
Reasumując stwierdzić należy, że organy Państwowej Inspekcji Pracy zasadnie uznały, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia sztucznego w przedmiotowych pomieszczeniach, gdyż zgoda na odstępstwo od obowiązku zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniu, w którym będzie wykonywana praca, nie jest możliwa z uwagi na charakter i przeznaczenie pomieszczenia.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organy nie naruszyły wskazanych w niej przepisów. Stanowisko organów wyrażone w uzasadnieniach postanowień, wbrew twierdzeniu pełnomocnika Spółki, jest jasne i znajduje potwierdzenie w przepisach, jak również w orzeczeniach sądów administracyjnych, do których odwołały się organy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.