Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. M. K. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. o wydanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w P., w związku ze śmiercią w dniu [...] czerwca 2006 r. matki wnioskodawczyni - Z. O., która była głównym najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zawartej z Dyrektorem Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. na czas nieoznaczony. Na podstawie powyższej umowy, osobami uprawnionymi do stałego zamieszkiwania z najemcą byli: synowie - S. i W. O., córka - M. K. oraz wnuki - D. i D. K. W związku z faktem, iż dostarczone przez wnioskodawczynię dokumenty oraz pisemne wyjaśnienia dotyczące jej sytuacji mieszkaniowej nie wskazały, w ocenie organu, okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), w myśl którego w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. pismem z dnia [...] października 2006 r. zawiadomił M. K., a także M. K., D. K. oraz S. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w trybie art. 37a ust. 1 i 2 powołanej ustawy.
W toku postępowania ustalono, iż M. K. odpowiada warunkom określonym w art. 45 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest bowiem rencistą, spełniającym kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Z tego też względu, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], umorzono w stosunku do niego ww. postępowanie.
Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązał M. K., D. K. oraz S. O. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego, położnego w P. przy ulicy [...], w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia 1 lipca 2006 r.
Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołanie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wnosząc o jej uchylenie i wyrażenie zgody na zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Podała, iż nie posiada innego lokalu, w którym mogłaby, wraz z rodziną, zamieszkać.
Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotowy lokal mieszkalny zajmowany jest przez wymienione w decyzji osoby bez tytułu prawnego od dnia śmierci najemcy lokalu, zaś z analizy przepisów art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że w przypadku stwierdzenia okoliczności w nich wskazanych, tj. zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, organ jest obowiązany wydać decyzję w przedmiocie opróżnienia lokalu i wysokości należnych opłat i odszkodowań.
Na powyższą decyzję M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że sytuacja jej rodziny jest wyjątkowa i odpowiada przesłankom zawartym w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Natomiast w świetle ust. 2 cytowanego przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań.
Analiza powyższej regulacji wskazuje, że w sytuacji zaistnienia przesłanki z ust. 1 organ, na podstawie ust. 2, wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Uregulowanie to stanowi logiczną i nierozerwalną całość, co sprawia, że na tej podstawie może dojść do wydania decyzji, która powinna zawierać rozstrzygnięcie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań, gdy osoba zajmuje lokal, nie posiadając do niego tytułu prawnego.
Wprowadzając omawiany przepis, ustawodawca zdecydował się zatem na jednorazowe i łączne załatwienie kwestii bezprawnego zajmowania lokalu mieszkalnego, znajdującego się w zasobach Agencji, przyjmując wymóg spełnienia tylko jednej przesłanki. Tego rodzaju rozwiązanie prawne jest wyrazem swoistego sankcjonowania przez ustawodawcę przypadków zajmowania lokali, pozostających w dyspozycji organów Agencji, przez osoby, które nie legitymują się tytułem prawnym.
Orzekające w niniejszej sprawie organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zgodnie przyjęły, że M. K. nie legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w P., pomijając zupełnie w swych ustaleniach fakt, iż przedmiotowy lokal mieszkalny nie został przydzielony matce skarżącej - Z. O., na podstawie decyzji administracyjnej, ale tytuł prawny do jego zajmowania wynikał z umowy najmu nr [...], zawartej w dniu [...] grudnia 2001 r. na czas nieoznaczony, między Z. O. a Dyrektorem Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. Z umowy tej wynikało również, iż osobą uprawnioną do stałego zamieszkiwania z najemcą jest między innymi M. K. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w tej kwestii, w szczególności, jakie konsekwencje w sferze praw i obowiązków skarżącej wypływają z faktu zawartej w dniu [...] grudnia 2001 r., przez jej matkę, umowy najmu lokalu.
Podejmując decyzję administracyjną, organ związany jest regułami, zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
Naruszenie powyższych przepisów ma tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że mocą wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów art. 20 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 20 ust. 4, a także art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.), które w sposób tymczasowy określały sytuację najemców lub lokatorów użytkujących na podstawie innego tytułu, niż decyzja administracyjna, lokale mieszkalne znajdujące się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Nie bez powodu zatem Sąd zwraca uwagę na datę zawarcia umowy najmu przez matkę skarżącej i brak rozważań organów obu instancji w tym zakresie.
Z uwagi na konstytucyjną wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i stosunku prawnego, stanowiącego podstawę do korzystania z mieszkania, potwierdzając ustaloną linię orzeczniczą w tym zakresie, Trybunał uznał, że ustawodawca nie może regulować egzekucji obowiązków cywilnoprawnych w sposób dowolny. Mając na uwadze to, że prawa człowieka powinny mieć szersze gwarancje, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tryb administracyjny zastosowany w celu opróżnienia lokali mieszkalnych w trybie określonym w zaskarżonych przepisach narusza Konstytucję i powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie sytuacji najemców i innych lokatorów z mieszkań WAM w stosunku do innych najemców. Powinno się tym podmiotom zagwarantować prawo do sądu w tym znaczeniu, że zarówno tytuł egzekucyjny powinien mieć formę orzeczenia sądowego, jak i dla zapewnienia ochrony jednostek, opróżnienie lokalu powinno nastąpić w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 37a cyt. ustawy jest konsekwencją zmian, które weszły w życie w dniu 1 lipca 2004 r., wprowadzonych właśnie ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która w art. 10 wprowadziła zapis, że przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.) nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wprawdzie powyższe przepisy nie zostały poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego (nie mógł więc wypowiedzieć się w tej mierze), niemniej jednak analiza uzasadnienia wyroku TK może prowadzić do wniosku, że konstytucyjna gwarancja ochrony praw lokatorów winna być realizowana na równi wobec wszystkich grup lokatorów (najemców i osób zamieszkujących z nimi), zwłaszcza co do skutków cywilnoprawnych. Sąd zwraca przy tym uwagę, że Państwo (organy państwowe) zobowiązane jest do podejmowania wszelkich kroków w celu zapobiegania bezdomności.
W ocenie Sądu, brak w uzasadnieniach decyzji rozważań co do poruszonych wcześniej kwestii czyni wydane rozstrzygnięcia wadliwymi, a wobec przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawa wymaga ponownej analizy.
Zgodnie bowiem z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jedyną przesłanką umożliwiającą jego zastosowanie jest zajmowanie lokalu mieszkalnego przez osobę nieposiadającą do niego tytułu prawnego. Z całą pewnością tytułu takiego M. K. nie posiada na podstawie decyzji administracyjnej, skoro nie doszło do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W myśl powyższych wywodów, nie wyjaśniono jednak, jakie skutki dla M. K. wywołuje zawarta przez jej matkę umowa najmu, z treści której jasno wynika, że uprawnionym z umowy jest także skarżąca. Wobec tego, nie można przesądzić, czy skarżąca w istocie takiego tytułu do przedmiotowego lokalu nie posiada.
W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 kpa w związku z art. 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa), a przez to naruszony został zastosowany przepis prawa materialnego (art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego nieuznania jej sytuacji za wyjątkową, należy wyjaśnić, iż czym innym jest ewentualna zgoda organu na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a czym innym wydanie decyzji w trybie art. 37a tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja w przedmiocie prawa zamieszkiwania nie została przez organ wydana, ale, co należy podkreślić, jest to przedmiot oddzielnej, a nie niniejszej sprawy administracyjnej. Zarzuty odnoszące się do tego postępowania wykraczają poza zakres rozpoznawanej sprawy i w związku z tym nie były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.
Na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.