Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 126, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.J., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczeń.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że obowiązek wydania zaświadczenia, na podstawie przepisów art. 217 i 218 K.p.a., odnosi się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, natomiast nie dotyczy okoliczności, których ustalenia i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze orzeczenia administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy K.J. skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o wydanie zaświadczeń o treści: "Po prawomocnym i merytorycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. II SA/Wa 1032/08 przekazano moją sprawę celem jej załatwienia i w celu wykonania tego wyroku przez zobowiązany i właściwy organ zgodnie z rozstrzygnięciem merytorycznym tego wyroku, wraz z kompletnymi aktami administracyjnymi kontrolowanej sprawy przez WSA w Warszawie i celem właściwego załatwienia sprawy tym wyrokiem sądowo administracyjnym rozstrzygnie tej do Komendy Powiatowej Policji w [...]" oraz "Po wyroku WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 z dnia 14 stycznia 2009 roku, nie zatrzymano akt administracyjnych sprawy w Komendzie Głównej Policji i wszystkie akta i dokumenty sprawy zwrócono skutecznie i niezwłocznie do KPP w [...] za pośrednictwem KWP w [...], a KGP w sprawie [...], w stanie spoczynku nie przechowuje obecnie żadnych dokumentów związanych ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/09, nieznanych KWP i KPP w [...]".
Organ wyjaśnił, że kwestia wykonania wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1032/08 stanowiła element rozstrzygnięcia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1018/09. Bezsporne jest, że akta postępowania zostały przekazane w zwykłym toku do organów Policji w [...], a następnie stanowiły materiał sprawy w postępowaniu sądowym.
Podkreślił, że K.J. w swoich żądaniach posługuje się pojęciami nieostrymi i ocennymi, które nie mogą stanowić treści zaświadczenia. Kwestia, czy wyrok o sygn. akt II SA/Wa 1032/08 stanowił orzeczenie o charakterze "materialnym" jest sporne, bowiem każde orzeczenie odnosi się do materii, jaką jest prawo, to na pewno wyrok ten nie rozstrzygał, czy zainteresowany posiada prawo do równoważnika (wyrok jedynie uchylał orzeczenia organów I i II instancji z przyczyny niedopuszczalności prowadzenia postępowania w oparciu o określone przepisy natury proceduralnej). Kwestia, czy przekazano akta sprawy do organu "zobowiązanego i właściwego" wymagałoby wcześniejszego zdefiniowania tych pojęć. Podobne uwagi należy odnieść do sformułowania "żadnych dokumentów związanych ze sprawą", zwłaszcza w kontekście okoliczności, że organ posiada przynajmniej egzemplarze swoich orzeczeń wydanych w postępowaniach administracyjnych.
Ponadto podał, że wspólnym elementem licznych wniosków K.J. o wydanie zaświadczeń jest teza, zgodnie z którą wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 1032/08 rozstrzygnięto, że przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, natomiast wyrok o sygn. akt III SA/Kr 1018/09 zapadł w okolicznościach ukrywania przez organy Policji właściwego oglądu sprawy. W tej sytuacji nie sposób jest wykazać stronie, że pozostaje w błędzie, nawet w kontekście wielokrotnego prowadzenia przez sądy administracyjne w Warszawie i Krakowie z wniosków zainteresowanego postępowań w przedmiocie "wykonania wyroku II SA/Wa 1032/08". Zdaniem organu oczywiste jest, że zainteresowany wnosi o wydanie określonej treści zaświadczenia jedynie dla pozoru. Faktycznym elementem takich żądań jest próba zakwestionowania zapadłych w sprawie orzeczeń administracyjnych oraz wyroków sądowych i wykazanie, że orzeczenie o sygn. akt II SA/Wa 1032/08 ma charakter "merytoryczny", zatem należałoby na jego podstawie wypłacić stronie równoważnik.
Zaznaczył, że kilkakrotnie były prowadzone przez organy Policji w [...] postępowania administracyjne w przedmiocie wniosków strony o ustalenie i wypłatę równoważnika, zakończone ich oddaleniem, a skargi zostały oddalone przez sądy administracyjne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.J. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia, wskazując, że są one wadliwe.
Powołując obszerne orzecznictwo i piśmiennictwo zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- a) art. 32 ustawy zasadniczej, art. 19 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie nieprawidłowego pouczenia o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nieuzasadnione przyjęcie przez Komendanta Głównego Policji, że może korzystać z prawa przypisanych ministrowi,
- b) art. 7, art. 10 § 1 art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga jest zasadna.
Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji naruszają bowiem przepis art. 61a K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie jest bezsporne, że K.J. wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Z treści wniosku K.J. nie wynika, aby żądał rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 K.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 K.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.).
Przepisy działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" w sposób pełny określają sposoby procedowania organu w zakresie wniosku o wydanie zaświadczenia. Przepis art. 217 § 1 stanowi o tym, że wydaje się zaświadczenie, zaś przepis art. 219 K.p.a. stanowi o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści, co następuje w formie postanowienia. Z powołanych przepisów nie wynika, aby w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, możliwe było zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 K.p.a., nie wszczyna postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.
Z tej już tylko przyczyny, nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do tego wniosku przepisu art. 61a K.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Podzielić tym samym należało zarzuty skargi w tym zakresie. Ustalenia tego nie zmienia twierdzenie organu, że strona wnosi o wydanie zaświadczenia jedynie "dla pozoru", a faktycznym elementem żądań jest próba zakwestionowania zapadłych w sprawie orzeczeń. Odnosząc się natomiast to twierdzenia organu, że żądaną treść zaświadczenia strona formułuje w sposób niezrozumiały, podnieść należy, że to strona decyduje o tym, jakiej treści zaświadczenia żąda. Postępowania o wydanie zaświadczenia nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie oświadczenie jego woli i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa), a ponadto, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Potwierdza ono jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 469/14, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że postępowanie wyjaśniające odnosi się do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852).
Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1616/09, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wypada ponadto zauważyć, że podobne poglądy wyrażone są w piśmiennictwie. Wskazuje się w nich, że postepowanie w sprawie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób:
- 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana,
- 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego,
- 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie (Z.R. Kmiecik, Charakter prawny..., s. 58), a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego – (vide. M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 219 K.p.a.).
Oznacza to, że nie przewiduje się możliwości zakończenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia poprzez odmowę wszczęcia postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy działu VII K.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., orzekł jak w wyroku.