Uzasadnienie
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 5 ust. 2 i art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 j.t.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w K. odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podania nazw dwóch podmiotów (osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą), ze względu na których upadłość lub wszczęcie wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydanie postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego lub otwarcie likwidacji wobec podmiotu, producenci świń lub tytoniu oraz grupy producentów tytoniu ubiegali się o pomoc ze strony Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z niezapłaconymi (w latach 2014-2017) przez te podmioty należnościami.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej o treści: [...].
Organ podał, że w dniu [...] listopada 2019 r. korespondencją e-mail udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w sprawie wraz z podaniem wyjaśnień dotyczących funkcjonowania mechanizmu pomocowego ARiMR, będącego przedmiotem wniosku.
Wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. do ARiMR wpłynęła korespondencja, w której wnioskodawca wskazał, że przekazana informacja nie odpowiada zakresowi żądania z dnia [...] listopada 2019 r. Korespondencją e-mail z dnia [...] listopada 2019 r.
ARiMR poinformowała wnioskodawcę o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w korespondencji z dnia [...] listopada 2019 r. Jednocześnie ARiMR wskazała, że w przypadku jeżeli intencją wnioskodawcy jest pozyskanie danych o tym jakie kwoty i od jakich podmiotów będących w upadłości lub likwidacji zgłosili producenci rolni i grupy producentów suszu tytoniowego w złożonych wnioskach do objęcia pomocą, to ARiMR nie jest w posiadaniu gotowych informacji w tym zakresie. Wspomniane dane są informacjami nowymi, nieistniejącymi dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Ich przygotowanie wymaga opracowania zestawień nie będących wynikiem działań sprawozdawczych zgodnych z przepisami prawa.
Dodatkowo, opracowanie pełnego zestawienia jest procesem czasochłonnym i wymagającym znacznego zaangażowania zasobów kadrowych. Organ podał, że mając na uwadze powyższe, wspomnianą korespondencją e-mail z dnia [...] listopada 2019 r., ARiMR wezwała wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni od otrzymania przedmiotowej korespondencji, iż zakres żądanych danych o charakterze przetworzonym będzie miał szczególne znaczenie dla interesu publicznego. W dniu [...] listopada 2019 r. korespondencją e-mail wnioskodawca ponowił wniosek, powielając treść swojego pierwotnego żądania. Organ podał, że w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2019 r., ARiMR ponownie poinformowała wnioskodawcę, że uzyskanie żądanych danych wymaga wykazania ważnego interesu publicznego. Organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. do ARiMR wpłynęła korespondencja e-mail wnioskodawcy podtrzymująca żądanie we wcześniejszym zakresie. Korespondencją e-mail z dnia [...] grudnia 2019 r. ARiMR poinformowała wnioskodawcę o przedłużeniu terminu procedowania sprawy wraz z uzasadnieniem.
Organ podał następnie, że po dokonaniu analizy zakresu żądania wnioskodawcy, korespondencją korespondencją e-mail znak: [...] udostępniła wnioskodawcy informacje w przedmiocie nazw trzech osób prawnych, które w związku wydaniem postanowienia o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydaniem postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego lub otwarciem likwidacji wobec podmiotu, nie dokonały płatności za dostarczony przez producentów rolnych oraz grupy producentów tytoń lub świnie. W związku z powyższym, poszkodowani producenci i grupy producentów otrzymały od ARiMR pomoc w ramach pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, na podstawie przepisów §13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). Organ wskazał, że dodatkowo udostępniona została informacja dotycząca łącznej wysokości wypłaconej przez ARiMR pomocy na rzecz poszkodowanych producentów lub grup producentów.
Prezes ARiMR podniósł, że spełnienie w całości żądania wnioskodawcy skutkowałoby ujawnieniem danych osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, będących niewątpliwie danymi stanowiącymi informację publiczną, do których dostęp podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ wskazał, że Zgodnie z art. 5 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Tym samym ustawodawca zdecydował się na zhierarchizowanie dwóch prawnie chronionych wartości: prywatności osoby fizycznej oraz wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, dając prawu do ochrony prywatności pierwszeństwo przed prawem dostępu do informacji publicznej. Bezpośrednią konsekwencją tego faktu jest to, że informacje dotyczące sfery prywatności jednostki znajdujące się w posiadaniu administracji nie tracą swojego prywatnego charakteru, a w związku z tym nie mogą być udostępnione.
Prawo do ochrony prywatności na gruncie wyżej wymienionej ustawy nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Może ono zostać wyłączone w dwóch przypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy sam zainteresowany (osoba, której prywatności dokument dotyczy) zrezygnuje z przysługującego mu prawa do ochrony. Drugi przypadek, kiedy prawo do ochrony prywatności podlega ograniczeniu, dotyczy informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną, mającej związek z pełnieniem takiej funkcji w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
Organ wskazał jak na gruncie RODO rozumie się pojęcie dane osobowe (art. 4 pkt 1 RODO). Podał, że w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej.
ARiMR stwierdziła, że wskazane we wniosku żądanie udostępnienia informacji dotyczącej podania osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, które w związku wydaniem postanowienia o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydaniem postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego lub otwarciem likwidacji wobec podmiotu, nie dokonały płatności za dostarczony przez producentów rolnych oraz grupy producentów tytoń lub świnie, w związku z czym poszkodowane podmioty otrzymały od ARiMR pomoc w ramach pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, na podstawie przepisów §13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., nie może zostać spełnione ze względu na prywatność osoby fizycznej, co zostało uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazał m.in., że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 190/13, prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.).
Organ stwierdził, że żądanie udostępnienia informacji poprzez wskazanie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, które nie dokonały płatności za sprzedany produkt na rzecz beneficjentów ARiMR, spełnia powyżej opisane przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej.
Decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi [...] z siedzibą w K., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że należy ograniczyć prawo skarżącego do dostępu do informacji publicznej o dwóch z pięciu podmiotów, których dotyczył wniosek ze względu na prawo do prywatności osób fizycznych tylko z tego powodu, że te dwa podmioty są osobami fizycznymi prowadzącymi działalność gospodarczą, co prowadziło do rozróżnienia informacji tej samej kategorii (nazwy przedsiębiorców, którzy nie rozliczyli się z producentami rolnymi) od formy prowadzonej działalności gospodarczej przez podmioty, których dotyczył wniosek i uznanie, że wszelkie informacje o przedsiębiorcach prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą związane z udzielaniem pomocy przez ARiMR powinny być przez organ chronione jako dane należące do sfery prywatnej tych osób fizycznych, których nie należy udostępniać.
Pełnomocnik wskazał, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten ograniczający prawo dostępu do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, ponieważ wniosek nie dotyczy uzyskania dostępu do informacji prywatnych o osobie fizycznej, lecz o wąski zakres informacji dot. przedsiębiorców (tj. firmy przedsiębiorców i kwoty niezapłaconych przez nich należności, których dotyczyła pomoc ze środków publicznych).
Pełnomocnik przypomniał stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 28 listopada 2002 sygn. akt II SA 3389/01 wydanego jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, wedle którego przedsiębiorca nie może "jako osoba fizyczna domagać się ochrony swoich danych osobowych, które są wykorzystywane nie jako dane osobowe, lecz jako dane firmy. Decydując się na utożsamianie tych danych, godzi się tym samym na szersze ich ujawnianie i słabszą ochronę". Pełnomocnik podał, że Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy sama osoba fizyczna zaczyna używać swoich danych indywidualnych tak jak inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą - wówczas takie dane tracą możliwość ochrony przewidzianą przez ustawę o ochronie danych osobowych w przypadku ich wykorzystywania w kontekście działalności gospodarczej.
Pełnomocnik podniósł, że w sprawie, wbrew ocenie organu, nie mamy do czynienia z prywatnością osób fizycznych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1487/17 wskazał też, że nie istnieje możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, a zarzut skargi uznając za niezasadny.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zarzut skargi okazał się zasadny. Organ dokonał w niniejszej sprawie błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W sprawie tej organ nie miał podstaw, aby dostęp do informacji publicznej o nazwach dwóch podmiotów, tj. osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, o których mowa we wniosku, ograniczyć ze względu na prawo do prywatności.
Sąd podziela powołane w zaskarżonej decyzji poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przedmiocie prawa do prywatności. Nie mają one jednakże żadnego odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.
Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Często ujmuje się je też jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju. Nikt nie chce bowiem, aby bez istotnego uzasadnienia ingerowano w jego życie (v. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97, Lex nr 33147; wyrok TK z 24 czerwca 1997 r. sygn. K 21/96, Lex nr 29146; uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, Lex nr 3943).
Prawo do prywatności jest prawem podmiotowym jednostki.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r, w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2), dane osobowe oznaczają informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
Błędnie organ w sprawie niniejszej przyjął, że udostępnienie nazwy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, w tym przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, jako informacji żądanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, narusza prawo do prywatności tej osoby fizycznej.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 3389/01 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym " (...) Jeżeli przedsiębiorca objął zakresem danych indywidualnych dotyczących firmy swoje dane osobowe, w sytuacji, gdy dane te pokrywają się, nie może on jako osoba fizyczna domagać się ochrony swoich danych osobowych, które są wykorzystywane nie jako dane osobowe, lecz jako dane firmy. Decydując się na utożsamianie tych danych godzi się tym samym na szersze ich ujawnianie i słabszą ochronę (...)".
Pogląd ten nie stracił na aktualności na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, w tym RODO.
W sprawie niniejszej organ nie wykazał w decyzji, w jaki sposób ujawnienie żądanej we wniosku informacji dotyczącej nazwy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, zawierającej dane osobowe, miałoby naruszać prywatną sferę życia przedsiębiorcy.
Przez życie prywatne należy rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym "prywatność osoby fizycznej jest (...) pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium podmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. (...)".
Przez życie prywatne należy zatem rozumieć wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a dotyczą życia osobistego. Żądanie wniosku nie dotyczyło tego rodzaju wydarzeń, a związane było z prowadzoną działalnością gospodarczą. Choć zatem dane osobowe mieszczą się – generalnie rzecz ujmując – w zakresie pojęcia prywatności, w sprawie tej błędnie organ przyjął, że prawo do prywatności stoi na przeszkodzie udostępnieniu informacji publicznej, o której mowa w zaskarżonej decyzji.
Nadto, nie może budzić wątpliwości, że ujawnienie przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, swoich danych osobowych w nazwie podmiotu, przesądza – w stanie faktycznym tej sprawy – o dostępności tych danych dla innych i nie wchodzi w zakres pojęcia prywatności osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł, opłatę od dokumentu pełnomocnictwa 17 zł i wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.