Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 10/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej jako DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB) z dnia [...], nr [...], nakładającą na E. G. i A. G. obowiązek zrealizowania szeregu prac określonych w treści decyzji w związku ze stwierdzeniem złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. Organ wyjaśnił, że PINB przeprowadził w dniu 2 września 2019 r. kontrolę opisanego wyżej budynku w związku z informacją o dachówkach spadających na ciąg pieszo-jezdny znajdujący się bezpośrednio przy budynku. Ustalenia kontroli, mające swoje odzwierciedlenie w protokole oraz dokumentacji fotograficznej wykazały, że stan techniczny obiektu jest zły.

W związku z istniejącym zagrożeniem i koniecznością niezwłocznego działania organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zagrożenia związanego z nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego dachu, elewacji, brakiem balustrad przy biegach schodowych, nadmiernym obciążeniem stropu na poddaszu w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Mając na uwadze konieczność niezwłocznego działania eliminującego zagrożenia dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa mienia oraz fakt, że ujawnione wady nie budzą wątpliwości - organ odstąpił od nałożenia obowiązku przedłożenia stosownej oceny technicznej bądź ekspertyzy, w związku z koniecznością szybkiego działania zmierzającego do eliminacji stanu zagrożenia dla podstawowych dóbr prawnie chronionych oraz w celu uniknięcia dodatkowych kosztów dla zobowiązanego - które mogą być wykorzystane do usunięcia istniejącego zagrożenia.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PINB nakazał współwłaścicielom opisanego na wstępie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usunięcie zagrożenia przez:

1. 1. usunięcie niestabilnych (obluzowanych) dachówek ceramicznych z połaci dachowej, następnie zamontowanie wzdłuż ścian budynku daszków ochronnych, zabezpieczających przed spadaniem drobnowymiarowych elementów pokrycia na ciąg pieszo-jezdny bezpośrednio przy budynku oraz wnętrze podwórzowe (do czasu wykonania remontu dachu),
2. 2. skucie odspojonych i uszkodzonych tynków, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji, usunięcie luźnych elementów na elewacji (gzymsów, obróbek, cegieł), uzupełnienie ubytków muru zewnętrznego w obrębie poddasza od strony podwórza,
3. 3. usunięcie składowanych na poddaszu cegieł, powodujących nadmierne obciążenie stropu poddasza,
4. 4. zamontowanie przy schodach zewnętrznych terenowych od strony zaplecza nieruchomości oraz przy pierwszym biegu schodowym klatki schodowej balustrad zabezpieczających przed upadkiem z wysokości, o minimalnej wysokości 1,1 m - spełniającej wymagania określone w § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
5. 5. wymianę wyeksploatowanego pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki wraz z łatami, odwodnieniem dachu, rynnami i rurami spustowymi, obróbkami blacharskimi,
6. 6. wymianę zniszczonych (skorodowanych, spróchniałych), uzupełnienie brakujących elementów konstrukcji drewnianej dachu, a następnie jej oczyszczenie i zaimpregnowanie środkami przeciwgrzybicznymi i ogniochronnymi,
7. 7. naprawę ścian zewnętrznych, gzymsów, w obszarze występujących uszkodzeń (ubytków, spękań) przy zastosowaniu powszechnie znanych metod naprawczych,
8. 8. remont elewacji budynku - odtworzenie wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zniszczonych obróbek blacharskich, parapetów zewnętrznych.

Dla wykonania obowiązków określonych w: 1/ pkt 1, organ wyznaczył termin siedmiu dni od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia; 2/ pkt 2-4 - termin miesiąca od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia; 3/ pkt 5 i 6 - ośmiu miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia; 4/ pkt 7 i 8 - dziesięciu miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia.

W zakresie obowiązków określonych w pkt 1-4 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 5 września 2019 r. skarżący przesłał do PINB dokumentację zdjęciową i poinformował o usunięciu niestabilnych dachówek ceramicznych z połaci dachowej oraz o zamontowaniu wzdłuż ścian budynku daszków ochronnych zabezpieczających przed spadaniem elementów z pokrycia dachowego na ciąg pieszo-jezdny. W dniu 6 września 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę, która potwierdziła wykonanie przez skarżącego zabezpieczenia przed spadaniem elementów pokrycia dachowego. Następnie przy piśmie z dnia 27 września 2019 r. A. G. poinformował PINB, że do dnia 20 września 2019 r. wykonał prace budowlane odnośnie punktu pierwszego, drugiego i trzeciego decyzji, a do dnia 27 września 2019 r. wykonane zostały zabezpieczenia schodów wejściowych zewnętrznych i wewnętrznych w postaci balustrad.

Niezależnie od powyższego, A. G. wniósł w terminie ustawowym odwołanie od decyzji. W piśmie uzupełniającym z dnia 4 października 2019 r. zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przejawiające się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia - w związku z brakiem rozważenia przez organ pierwszej instancji tego, czy konieczność wykonania dodatkowych prac nałożonych na skarżącego w pkt 5-8 zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wyeliminowania powołanego w decyzji zagrożenia, w sytuacji gdy po wykonaniu prac określonych w pkt 1-4 zagrożenie to nie istnieje;
2. 2. art. 66 ust. 1 pkt 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej pr. bud.) poprzez błąd subsumcji polegający na wadliwym przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że wykonanie robót nałożonych na skarżącego w pkt 5-8 zaskarżonej decyzji prowadzi do wyeliminowania zagrożenia, w sytuacji gdy dotyczą one wyłącznie poprawy stanu technicznego budynku.

Jednocześnie odwołujący się wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego - ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
2. 2. dopuszczenie dowodu z oględzin;
3. 3. dopuszczenie dowodów z dokumentów powołanych w niniejszym piśmie;
4. 4. zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w efekcie wykonania prac zabezpieczających nie występuje już bezpośrednie zagrożenie w postaci spadających dachówek czy też odspojonych tynków. Podał również, że na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w sprawie przebudowy dachu przedmiotowego budynku prowadzi prace w efekcie których, część budynku została już wyremontowana. Odwołujący się zakwestionował konieczność wykonania prac określonych w pkt 5 - 8 decyzji wskazując, że zmierzają one do poprawy stanu technicznego budynku a nie do wyeliminowania wskazanego decyzji zagrożenia dobrom prawem chronionym. Wskazując jako podstawę nałożenia tych obowiązków art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nie wykazał jednocześnie w uzasadnieniu decyzji aby prace wskazane w pkt 5-8 decyzji były niezbędne dla usunięcia zagrożenia dobrom chronionym wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 1. Zdaniem strony, brak jest podstaw do nałożenia ww. obowiązków skoro powoli acz systematycznie, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, remontuje dach oraz elewację budynku.

Nie można także zgodzić się z terminem wykonania tych obowiązków, który uznaje za nierealny, tym bardziej, że nałożone decyzją roboty budowlane kolidują z już prowadzonym procesem inwestycyjnym uniemożliwiając realizowanie robót zgodnie z projektem budowlanym. Skarżącego nie stać bowiem na to, aby realizując nałożone obowiązki dokonać najpierw kosztownego remontu dachu a następnie doprowadzić do jego rozbiórki celem przeprowadzania robót zgodnie z projektem budowlanym.

Utrzymując w mocy zaskarżoną w toku instancji decyzję, DWINB - po przytoczeniu materialnoprawnych podstaw orzeczenia wynikających z art. 61 i art. 66 ust. 1 Prawa budowalnego i na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego - uznał, że stan techniczny przedmiotowego obiektu stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, że ze wskazań organu I instancji oraz z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku powodują zagrożenie życia, zdrowia użytkowników opisywanego budynku, jak i osób postronnych przemieszczających się po ciągu pieszo - jezdnym w pobliżu budynku.

Odnotował także, że nieprawidłowości w stanie technicznym elementów ww. budynku, których naprawę nakazał organ I instancji, były znane skarżącemu co najmniej od wielu lat o czym może świadczyć stan techniczny i stopień zużycia pokrycia dachowego i elewacji. Skarżący jako współwłaściciel budynku mieszkalnego winien był na bieżąco utrzymywać w należytym stanie przedmiotowy obiekt budowlany. Zdaniem DWINB nieprawidłowy stan techniczny obiektu uzasadnia zastosowanie przez organ I instancji art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

W dalszych rozważaniach organ odwoławczy wyjaśnił, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. To znaczy, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Bk 551/09). Podkreślił także, że w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego nie bada się przyczyn które doprowadziły obiekt do takiego stanu, bowiem kwestią kluczową są skutki wynikające z niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Rz 469/09, oraz NSA z 3 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 427/08).

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zostały określone terminy realizacji nałożonych decyzją organu pierwszej instancji obowiązków oraz prawidłowo nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. PINB wprost wskazywał bowiem na zagrożenie zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa mienia, które mogą spowodować nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot toczącego się postępowania. Istota rygoru natychmiastowej wykonalności z praktycznego punktu widzenia oznacza tyle, że decyzja staje się natychmiast wykonalna i stanowi tytuł wykonawczy, nawet w przypadku wniesienia środka zaskarżenia. Jest to wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w k.p.a., zgodnie z którą przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu i że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 k.p.a).

Zdaniem organu z treści decyzji z dnia [...] nr [...] Prezydenta W. zatwierdzającej projekt pozwolenia na budowę dla inwestycji: remont elewacji i przebudowa dachu w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we W., przedłożonej wraz z uzupełnieniem odwołania z dnia 4 października 2019r. wynika bezsprzecznie, że od dziewięciu lat przedmiotowy obiekt wymaga remontu w zakresie określonym w skarżonej decyzji.

Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, organ wskazał, że ww. decyzja nie jest uzależniona od zgody konserwatora, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do zawieszenia postępowania w trybie z art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. Brak też przesłanek uzasadniających zawieszenie toczącego się postępowania na wniosek skarżącego w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Z uwagi na stan techniczny w jakim znajduje się przedmiotowy obiekt, upływ czasu może wpłynąć wyłącznie na pogorszenie stanu technicznego obiektu. W interesie właściciela obiektu powinno być jak najszybsze usunięcie zagrożenia wynikającego z nienależytego stanu technicznego budynku.

W skardze na powyższą decyzję A. G. zarzucił naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj:

1. 1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przejawiające się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy - w związku z brakiem rozważenia przez organ drugiej instancji tego, czy konieczność wykonania dodatkowych prac nałożonych na skarżącego w pkt 5-8 zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wyeliminowania powołanego w decyzji zagrożenia, w sytuacji gdy po wykonaniu prac określonych w pkt 1-4 zagrożenie to nie istnieje;
2. 2. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę skarżącą na okoliczność udowodnienia faktu, że nie występuje już żadne niebezpieczeństwo związane z stanem technicznym budynku;
3. 3. art. 15 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. a także przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ wyższej instancji wymienionych niżej zarzutów strony skarżącej podniesionych na etapie postępowania odwoławczego, a w związku z tym brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia w skarżonej decyzji podniesionych w sprawie zarzutów co do naruszenia przez organ pierwszej instancji:
4. a) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przejawiające się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia - w związku z brakiem rozważenia przez organ pierwszej instancji tego, czy konieczność wykonania dodatkowych prac nałożonych na skarżącego w pkt 5-8 zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wyeliminowania powołanego w decyzji zagrożenia, w sytuacji gdy po wykonaniu prac określonych w pkt 1-4 zagrożenie to nie istnieje:
5. b) art. 66 ust. 1 pkt 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błąd subsumcji polegający na wadliwym przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że wykonanie robót nałożonych na skarżącego w pkt 5-8 zaskarżonej decyzji prowadzi do wyeliminowania zagrożenia, w sytuacji gdy dotyczą one wyłącznie poprawy stanu technicznego budynku.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zasadnicze motywy argumentacji zawartej wcześniej w uzasadnieniu odwołania.

Argumentacja ta uzupełniona została w piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2020r. w którym pełnomocnik skarżącego zwarł także wniosek o przeprowadzenie dowodu z okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznego budynku z dnia 6 lipca 2020 r. na okoliczność, że przedmiotowy budynek nie zagraża życiu, zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ odwoławczy oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego pomimo, że skarżący w odwołaniu wyraźnie podnosił, iż stan faktyczny sprawy zmienił się po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

Po wydaniu decyzji przez PINB skarżący niezwłocznie wykonał bowiem prace nakazane m.in. w pkt 1-4 decyzji PINB. a to:

1. 1. usunął niestabilne (obluzowane) dachówki ceramiczne z połaci dachowej;
2. 2. zamontował wzdłuż ścian budynku daszki ochronne zabezpieczające przed spadaniem drobnowymiarowych elementów pokrycia na ciąg pieszo-jezdny oraz wnętrze na podwórza;
3. 3. skuł odspojone i uszkodzone tynki oraz inne luźne elementy elewacji;
4. 4. uzupełnił ubytki murów zewnętrznych w obrębie poddasza od strony podwórza;
5. 5. usunął znaczną część cegieł, powodujących nadmierne obciążenie stropu, przywracając bezpieczeństwo konstrukcji;
6. 6. zamontował wymagane przepisami technicznymi balustrady;
7. 7. częściowo wyremontował dach w zakresie eliminującym zagrożenie życia i zdrowia użytkowników budynku jak i osób postronnych przemieszczających się po ciągu pieszo-jezdnym w pobliżu budynku (tj. zostały wymienione zużyte: dachówki oraz łaty i zgniłe drewniane elementy konstrukcyjne) - o czym poinformował organ I i II instancji.

W efekcie tych działań, na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji stan techniczny budynku, wbrew twierdzeniom D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie odpowiadał hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Zgodnie bowiem z powołaną wyżej regulacją tylko w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Takie zaś przesłanki nie występowały na etapie postępowania odwoławczego dzięki poprawie stanu technicznego budynku wskutek wykonania przez stronę nakazanych przez nadzór budowlany robót remontowych, które zostały wymienione wyżej.

Organ odwoławczy powyższej zmiany okoliczności nie chciał i nie mógł stwierdzić, gdyż w całości swoje ustalenia oparł na zdezaktualizowanym protokole kontroli budynku sporządzonym przez PINB, pomijając bez jakiegokolwiek uzasadnienia złożony w odwołaniu wniosek dowodowy strony skarżącej o przeprowadzenie oględzin kontrolowanego budynku. Nieprzeprowadzenie w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym, doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania przez DWINB decyzji utrzymującej w mocy nakaz wykonania robót rzekomo usuwających zagrożenie, które jednak już nie istniało w dniu wydania skarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem pełnomocnika brak jakiegokolwiek ustosunkowania się organu odwoławczego do podniesionych przez skarżącego nowych okoliczności faktycznych, zarzutów oraz wniosków dowodowych świadczy o tym, że DWINB nie wykonał swojego podstawowego obowiązku jakim jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Lapidarne powołanie kilku wyroków i przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do stwierdzonego przez niższą instancję stanu faktycznego nie spełnia bowiem w żaden sposób obowiązku organu obligującego go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy nie dokonał żadnej samodzielnej analizy sprawy, powielając wyłącznie poglądy organu pierwszej instancji, które straciły na aktualności po wykonaniu robót, przez skarżącego wskazanych w pkt 1-4 decyzji PINB.

Zdaniem pełnomocnika, powyższej oceny nie zmienia fakt, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma strona skarżąca nie wykonała pozostałych robót nałożonych przez organy nadzoru budowlanego tj: 1. wymiany całego pokrycia dachowego wraz z łatami, odwodnieniem dachu, rynnami i rurami spustowymi;

1. 2. wskazanej naprawy ścian zewnętrznych, gzymsów w obszarze występujących uszkodzeń i ubytków;
2. 3. remontu elewacji budynku poprzez odtworzenie wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zniszczonych obróbek blacharskich, parapetów zewnętrznych. Wykonanie tych prac i tak nie prowadziłaby bowiem do wyeliminowania stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi a służyłoby jedynie poprawie stanu technicznego i wizualnego budynku. Pełnomocnik wyjaśnił, że wyeliminowaniu zagrożenia służyły roboty wymienione w pkt 1-4 decyzji, które zostały przez stronę skarżącą wykonane niezwłoczne na podstawie decyzji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego też skarżący konsekwentnie powtarzał w toku postępowania administracyjnego, że po wykonaniu wyżej wymienionych prac naprawczych stan techniczny dachu i elewacji budynku nie wywołuje żadnego zagrożenia dla wyżej wymienionych dóbr prawnie chronionych.

Powyższe okoliczność, jest o tyle istotne, gdyż podstawę materialnoprawną do wydania decyzji organu I i II instancji administracyjnej stanowił wyłącznie przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. bud., na którego podstawie nie można było nakazać stronie wykonania robót poprawiających wyłącznie stan techniczny i wizualny budynku - bez wykazania z zagrożenia określonego ww. przepisie.

Przesłanki zezwalające na nałożenie określonych prac remontowych z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny lub wizualny obiektu zostały określone w pkt 3 i 4 ust. 1 art. 66 pr. bud., które przez organy nadzoru budowlanego w ogóle nie były rozpatrywane w niniejszej sprawie. Oznacza to, że ww. przesłanki na etapie sądowej kontroli wydanej decyzji, administracyjnej nie powinny być brane pod uwagę.

Pełnomocnik argumentował także, że skarżący nie jest przeciwny doprowadzeniu budynku nawet do idealnego stanu technicznego i wizualnego ale sprzeciwia się obowiązkom, które zostały na nią nałożone w pkt 5-8 decyzji PINB, gdyż dzieje się to wbrew obwiązującym w tym zakresie przepisom Prawa budowlanego a nadto termin wykonania tych obowiązków jest w odczuciu strony, nierealny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. Sąd ogłosił postanowienie o nie uwzględnienie wniosku dowodowego. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Skarżący A. G. oświadczył natomiast, że kwestionuje także termin wykonania pozostałych obowiązków, gdyż nie jest możliwe wykonanie ich w ciągu ośmiu miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem.

Na wstępie przypomnieć należy funkcję, jaką spełnia w postępowaniu administracyjnym, ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności. Wynika z niej bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, przy czym, organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną przez ten organ oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Omawiana zasada - skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest także uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 1988 r. SA/Ka 378/88, teza publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl., A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", publ. LEX nr 475812).

W celu właściwej realizacji obowiązków procesowych przepis art. 7 k.p.a, nakłada nie tylko na organ I instancji ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny.

Reguły dowodzenia wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują także, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowo określa bowiem jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Jest ono niezwykle istotnym składnikiem decyzji którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanego aktu, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów.

Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata danego aktu administracyjnego nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie.

Wynikający z art. 138 k.p.a. (w związku z art. 15 k.p.a.) wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy także obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Odniesienie powyższych ogólnych uwag do rozpoznawanej sprawy wykazało, że organ II instancji nie sprostał podstawowym wymogom procesowym wynikającym z przywołanych przepisów.

Materialnoprawną podstawę wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej także jako P.b). Z art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 ustawy - Prawo budowlane, nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym.

Przepis ten nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym dopiero art. 66 ustawy - Prawo budowlane daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy, zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy - Prawo budowlane.

W orzecznictwie przyjęte zostało, że regulacja art. 66 ust 1 P.b dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu technicznego, który kwalifikowany jest jako nieodpowiedni, co wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym zatem chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08, publ. LEX nr 555778; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 931/08, publ. LEX nr 505403, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 208/10).

Zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1. 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2. 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3. 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4. 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane w oparciu o ww. przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z ww. przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636); por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1328/09; z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11- CBOSA).

Prosta analiza treści cytowanego przepisu prowadzi również do wniosku, że istotnego znaczenia nabiera wskazanie konkretnego punktu, bądź punktów, które uzasadniają jego zastosowanie. Z regulacji art. 66 ust. 1 Prawa budowalnego wynika bowiem, że każda z ww. przesłanek może wystąpić samodzielnie, ale też nie są wykluczone sytuacje, gdy uaktualni się więcej niż jedna z podstaw wymienionych w tym przepisie.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że stan techniczny obiektu jest taki, że może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska wskazując jako podstawę wydania decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b.

Wobec zastosowanej podstawy rozstrzygnięcia należy przywołać utrwalony w judykaturze pogląd, że przyjmując jako podstawę decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ obowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, a przede wszystkim wskazania, z czego wywodzi, iż stan techniczny obiektu budowlanego zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bądź bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W orzecznictwie wskazuje się także, że powyższa okoliczność powinna wynikać z rzetelnie dokonanej oceny technicznej obiektu budowlanego aczkolwiek przyjmuje się także, że nie jest konieczne przeprowadzenie ekspertyzy technicznej, jeżeli w oparciu o dokonane oględziny stan ten ustalono jako zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (por. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2017r. II OSK 2733/15 COBSA).

W niniejszej sprawie organ I instancji swoje ustalenia co do stanu budynku oparł właśnie na wynikach przeprowadzonych oględzin uznając, że wykazały one wieloletnie rażące zaniedbania wynikające z braku remontów, bieżących napraw i konserwacji budynku. Organ stwierdził, że najbardziej widocznym przejawem zaniedbań jest zły stan pokrycia i konstrukcji drewnianej dachu, zniszczenie, odspojenie tynków elewacji, ubytki gzymsów, ubytki muru zewnętrznego w obrębie poddasza, zniszczone obróbki blacharskie i rynny. W związku z powyższymi ustaleniami zakresem postępowania organ objął elementy zewnętrzne budynku – uznając, że zagrażają one bezpieczeństwu ludzi i mienia, a także ujawnione wady związane z brakiem balustrad i nadmiernym obciążeniem stropu składowanymi na poddaszu cegłami – uznając, że zagrażają one bezpieczeństwu użytkowania obiektu. Celem wyeliminowania tych zagrożeń organ nałożył obowiązki określone w pkt od 1 – 8 rozstrzygnięcia decyzji wskazując jednocześnie termin ich wykonania. Nadto PINB nałożył rygor natychmiastowej wykonalności dla obowiązków określonych w pkt 1-4 decyzji.

Skarżący pomimo, że przystąpił do natychmiastowego wykonania obowiązków w zakresie w jakim nałożony został rygor – czyli w zakresie od pkt 1 -4, zakwestionował w odwołaniu obowiązki nałożone na niego w pkt 5 do 8 decyzji podnosząc, że nie są one konieczne dla usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Zdaniem strony, stan ten został usunięty na wskutek wykonania obowiązków określonych w pkt 1-4 decyzji. Nieprawidłowości których dotyczą obowiązki określone w pkt 5 - 8 (w zakresie wymiany pokrycia dachowego wraz z łatami i obróbkami blacharskimi oraz odwodnienia dachu; wymiany i uzupełnienia elementów konstrukcyjnych dachu; naprawy ścian zewnętrznych i gzymsów w obrębie występujących uszkodzeń i spękań; remontu elewacji zewnętrznej przez odtworzenie powłok tynkarskich i malarskich) zdaniem skarżącego, nie mieszczą się w podstawie z art. 61 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż nie zmierzają one do usunięcia stanu zagrożenia dobrom chronionym ww. przepisem ale do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku.

Ta przesłanka nie stanowiła zaś podstawy orzekania organu. W istocie zatem, skarżący zakwestionował prawidłowość nałożenia na niego ww. obowiązków jako nie powiązanych z nieprawidłowościami powodującymi powstanie stanu zagrożenia życia, zdrowia i innych dóbr chronionych ww. przepisem.

Organ II instancji, ponownie orzekający i kontrolujący formalną i merytoryczną prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji, zgodnie z opisanymi wcześniej wymogami procesowymi obowiązany był odnieść się do tych zarzutów, wyjaśniając kwestię podstawy prawnej wydanej decyzji w kontekście podnoszonych przez odwołującego się okoliczności. Przypomnieć należy, że w ramach obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej wydawanej decyzji, będącego pochodną wiążącej organy zasady legalizmu, mieści się ewentualne doprecyzowanie tej podstawy i następnie jej wyjaśnienie z odwołaniem do poczynionych ustaleń i przeprowadzonych dowodów. W tym obowiązku mieściło się więc zbadanie prawidłowości zastosowanej w sprawie podstawy materialnoprawnej podjętego rozstrzygnięcia i wykazanie w sposób szczegółowy, z czego organ II instancji wywodzi, że także w chwili orzekania przez niego stan techniczny obiektu budowlanego zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bądź bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jednoznacznego ustalenia, czy wszystkie wymienione w osnowie decyzji organu I instancji elementy budynku znajdują się w takim (nieodpowiednim) stanie technicznym, który może spowodować wskazane zagrożenia, czy tylko niektóre z nich (a jeśli tak to które konkretnie). Ocenie organu powinno być także poddane, czy wszystkie nałożone decyzją obowiązki - w szczególności zaś kwestionowane przez odwołującego (pkt 5-8 decyzji) - mieszczą się w zastosowanej przez PINB podstawie prawnej. Tylko bowiem w takim przypadku uzasadnione było akceptowanie przez DWINB jako podstawy orzekania art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wcześniej bowiem zauważono nie są wykluczone sytuacje, gdy uaktualni się więcej niż jedna z podstaw wymienionych w art. 66 ust. 1 P.b. W kompetencji organu odwoławczego mieści się zatem uprawnienie do wyjaśnienia i ewentualnej zmiany lub uzupełnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia jeżeli pozostaje to w granicach sprawy.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organ II instancji powinien był przeanalizować w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy wszystkie wskazane w decyzji I instancji elementy budynku rodzą zagrożenie dla dóbr chronionych oraz, czy wszystkie nałożone przez organ I instancji obowiązki konieczne były dla usunięcia stanu zagrożenia tych dóbr a wreszcie, czy eksponowany przez skarżącego fakt wykonania części z tych obowiązków przed wydaniem decyzji odwoławczej, mógł być uznany za okoliczność mającą wpływ na zamianę stanu faktycznego sprawy i rzutującą na podstawę orzekania a jeżeli nie, to z jakich względów.

Z tych obowiązków organ II instancji się nie wywiązał. Uzasadnienie organu odwoławczego (poza częścią opisującą przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz podjęte przez niego czynności) w warstwie merytorycznej ograniczone zostało w istocie do powtórzenia za PINB, że stan techniczny budynku jest zły a całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada hipotezie prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że nieprawidłowości w stanie technicznym powodują zagrożenie życia i zdrowia użytkowników budynku oraz osób przemieszczających się po ciągu pieszo – jezdnym.

Organ odwoławczy pominął także zarzut odwołania z którego wynika, że skarżący kwestionuje termin do wykonania obowiązków określonych w pkt 5-8 decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że termin wykonania obowiązków winien być odpowiedni - wynikający z okoliczności sprawy. Termin ten powinien być także realny, przez co należy rozmieć termin zgodny z usprawiedliwionym interesem strony jak też z interesem społecznym. Organ II instancji nie ocenił w ogóle długości terminów wyznaczonych dla wykonania ww. obowiązków według przywołanych kryteriów. W szczególności brak odniesienia ustalonych terminów do okoliczności wynikających ze stanu faktycznego sprawy - w tym, podkreślonego przez organ I instancji wymogu uzyskania przed przystąpieniem do wykonania tych robót zgody konserwatora zabytków - jak też do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących prowadzonego procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Lakoniczne i arbitralne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji prawidłowo określił terminy realizacji obowiązków, uniemożliwia stronie i Sądowi poznanie motywów jakimi kierował się w tym względzie organ odwoławczy. Nie spełnia także opisanych wcześniej wymagań uzasadnienia, wynikających z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że zawarta w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumentacja wskazuje, że organ ten nie zastosował się do wymagań wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Podejmując zaskarżoną decyzję DWINB nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie, ani też nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek swojego rozstrzygnięcia. Słusznie bowiem strona skarżąca podnosi, że DWINB nie wykazał w jaki sposób kwestionowane przez nią nieprawidłowości, objęte pkt 5-8 decyzji mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz pozostają w hipotetycznym związku kauzalnym. DWINB powinien był bowiem odnieść się do każdego ze stwierdzonych naruszeń stanu technicznego budynku przez pryzmat możliwości wystąpienia stanu zagrożenia poszczególnych dóbr prawem chronionych. Nie ulega wątpliwości, że to na organie ciążył obowiązek wykazania i udokumentowania okoliczności faktycznych, które mogą spowodować opisane wyżej zagrożenia, z którego to obowiązku DWINB się nie wywiązał.

Dodatkowo należy wskazać na wątpliwość jak musi się pojawić co do istnienia oraz aktualności (w momencie orzekania organu odwoławczego) stanu zagrażającego życiu i zdrowiu tych elementów budynku co do których wyznaczono termin usunięcia nieprawidłowości na 8 i 10 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia. Ustalając taki termin organ uznał zatem za uzasadnione, tolerowanie niewłaściwego stanu technicznego budynku przez wskazany okres (obejmujący także miesiące zimowe), pomimo istnienia rzekomego stanu zagrożenia dla życia i zdrowia. Jest to okoliczność która może podważać ustalenia i ocenę organów co do istnienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

Mając powyższe na uwadze, wobec wykazanych uchybień wymienionym wcześniej przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że skarga zarzucająca organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy okazała się uzasadniona, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło w art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.