Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 10/23

Uzasadnienie

Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. J. P. (dalej: strona skarżąca) wniósł skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO) z dnia 21 listopada 2022 r. (nr SKO/46/UW-8/2022) w przedmiocie oddalenia wniosku, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu współużytkowania wieczystego jest nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. Wskazano bowiem, że postępowanie w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie tylko niektóre przepisy k.p.a. W ocenie SKO ustawodawca nie przewiduje w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej jako "u.g.n." poddanie ich kontroli sądów administracyjnych. W rezultacie, w okolicznościach sprawy, od orzeczenia SKO nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Przedmiotem niniejszej skargi jest orzeczenie SKO, którym oddalono wniosek strony skarżącej o ustalenie, że dokonana przez Starostę Bolesławieckiego aktualizacja opłaty rocznej z tytułu współużytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona. Podstawę orzeczenia stanowił przepis art. 79 ust. 3 u.g.n.

Tryb zmiany (aktualizacji) wysokości opłaty rocznej określony został w przepisach art. 78 do art. 81 u.g.n. Inicjowany jest wypowiedzeniem przez właściwy organ tej opłaty i złożeniem oferty przyjęcia nowej jej wysokości. Wypowiedzenie jest jednostronną czynnością prawną, która zmienia oznaczoną umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości opłaty nią określonej albo później ustalonej. Odmowa przyjęcia przez użytkownika wieczystego zaproponowanej opłaty wyrażona być powinna przez złożenie wniosku do samorządowego kolegium odwoławczego z żądaniem ustalenia, że aktualizacja jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).

Zaskarżonego orzeczenia nie można jednak zakwalifikować jako innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ów inny akt – jak wskazuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – musiałby zostać wydany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tymczasem kwestia opłaty za użytkowanie wieczyste to sprawa z zakresu prawa cywilnego (art. 238 k.c.). Dopuszczalność skargi nie wynika również z art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie Kolegium o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wręcz przeciwnie - art. 80 u.g.n., stanowi wprost o właściwości sądu powszechnego.

W tym miejscu wymaga wskazania stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym w postępowaniu z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1664/15, publ. CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pogląd ten podziela. Wydawane przez SKO na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygana tym orzeczeniem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej na żadnym etapie jej rozpoznawania. Stanu tego nie zmienia okoliczność, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., mają odpowiednie zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. Sprawa dotycząca sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste dotyczy sporów majątkowych o charakterze cywilnym i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.